UniverHelper.RU

Сайт для студентов. Здесь Вы найдёте всё, что нужно для обучения

Выгоды, связанные с наличием кадастра и системы земельной регистрации. Создание земльного рынка.

Усовершенствованная основа для оценки земли и налогообложения

Мы уже говорили о том, что одним из главных назначений кадастра является обеспечение лучшей базы для земельного налогообложения. Исторически налогообложение часто производилось на основе очень грубых и простых записей либо вообще без всяких записей. С другой стороны, надежная кадастровая система, основанная на картах и включающая уникальное обозначение каждого земельного участка, обеспечивает ряд преимуществ.

Она позволяет увеличить доходы, т.к. обеспечивает взимание налогов со всей территории. Опыт многих стран показывает, что без полных записей сбор налогов будет неполным, что повлечет потери государственных доходов.

Она создает более справедливую систему. Без точной информации о границах и площади каждого земельного участка, невозможно установить справедливую ставку налога на землю. Приходится проводить схематическую оценку, что придает налоговым сборам произвольный характер и увеличивает риск коррупции.

Система налогообложения будет более эффективной. Приобретающая все более значительные масштабы неуплата налогов снижает справедливость системы налогообложения. Наличие точных записей о земельных участках и их ответственных владельцах облегчает сбор налогов и проверку выплат. Повышение эффективности может значительно сократить затраты.

Эффективная система земельного налогообложения может иметь много других преимуществ кроме повышения доходов государства. Если часть доходов остается на местах, это увеличивает эффективность работы местных властей и организаций. Большую часть дохода местных властей составляют как раз поступления от налога на землю, которые могут стать мощным средством децентрализации управления и усиления местных властей и предоставить средства для местного развития. Эти деньги можно использовать для строительства дорог, очистных сооружений, систем водоснабжения и других коммунальных сооружений, а также для создания фондов финансирования технического обслуживания и дальнейшего развития. Налоги могут быть использованы для стимулирования развития и другими способами. Если оценка земли производится по ее потенциалу, а не по реальному способу ее использования, становится невыгодно оставлять землю в бездействии — в таких случаях возникает тенденция к ускорению развития и структуральных преобразований.

Совершенно верно, что налог на землю и другие земельные сборы часто очень неполные, особенно в развивающихся странах. Иногда пытаются доказать, что из-за этого польза кадастровой системы является незначительной. Но так как земля принадлежит к числу основных ресурсов, ее, естественно, следует тем или иным образом включить в систему доходов. В конце концов, наличие кадастра/земельного реестра значительно облегчит развитие современной системы земельного налогообложения.

 

Административные выгоды

Кроме вклада в создание всеобъемлющей, справедливой и эффективной системы земельного налогообложения кадастры и земельные реестры могут быть полезными для управления во многих других отношениях. Мы уже отмечали, что уникальная идентификация земельных участков может использоваться и в других записях, например, при составлении данных о населении и т.д.. Легко увидеть, как многоцелевая информация, привязанная к удобным земельным единицам, может использоваться в планировании и управлении всех видов, включая необходимые контакты между властями и гражданами. Таким способом можно не только значительно усилить местные органы власти, но даже центральные и региональные органы, участвующие в земельном планировании, развитии и управлении могут извлечь пользу из этих систем.

Эти аргументы не требуют объяснений, и мы рассмотрим подробно только один аспект. Во многих странах обычной практикой является создание специального вида записей для деятельности конкретного департамента или сектора без учета того факта, что некоторые из этих данных могут представлять интерес и для других департаментов или секторов. Если бы были предприняты совместные усилия по созданию многоцелевой информационной системы, включающей разные сектора общества, такая система была бы более продуктивной, и удалось бы избежать дублирования усилий. Я изучил структуру земельной информации в двух развивающихся странах и обнаружил много примеров дублирования. Отдельные реестры были созданы для поддержки сельского хозяйства и кредитования, контроля над землевладением, контроля над сельскохозяйственными продуктами и товарами, переписи населения, социального обеспечения, парламентских выборов, оценки и налогов, регистрации документов и т.д. Записи были плохо скоординированными между собой, и в них использовались разные единицы. Информация в основном собиралась внутри конкретного сектора и для одной единственной цели, что приводило к дублированию. При наличии многоцелевой системы кадастра и земельной регистрации этой проблемы можно избежать. Каждый департамент и сектор может поставлять свою специфическую информацию и отвечать за ее корректировку. Если информация передается между секторами или доступна для других секторов, дублирование усилий будет коренным образом уменьшено, а эффективность управления увеличена.

 

Улучшение производства карт

Большое значение для каждой страны имеет наличие хороших карт. Планирование и территориальное развитие, особенно в развивающихся странах, часто осложняется и замедляется из-за их недостатка. Нехватка подробных крупномасштабных карт особенно очевидна при планировании территориального развития, проектировании водных ресурсов и т.д.

Наиболее полезным побочным продуктом кадастра или земельного реестра является регистрационная карта, которая обычно составляется в масштабе, большем, чем 1:10 000. Опыт показывает, что когда появляется такая карта, ее скоро начинают использовать для многих других целей — в управлении, в земельных проектах и в частных целях. Регистрационная карта может стать особенно ценным и гибким инструментом, если она имеет цифровую форму и содержит различные виды многослойной информации. В таком случае легко варьировать масштаб и содержание карт. Исследования, проведенные в индустриально развитых странах, показывают, что спрос на такие продукты настолько высок, что прибыль от производства цифровых карт в несколько раз превышает затраты (Bernhardsen and Tveitdal, 1987).

В этой связи большое значение приобретает временной аспект. Очень хорошо, если необходимые карты имеются в наличии до начала планирования и территориального развития. Несомненно, крупномасштабная карта может быть создана непосредственно для определенного проекта, но часто это требует значительных затрат времени, особенно в развивающихся странах с их скудными ресурсами. Всегда присутствует риск, что в отсутствие карт может произойти задержка или даже полная остановка планирования и других предприятий из-за высокой стоимости геодезической съемки. В обществе, не имеющем всех необходимых карт, общий объем планирования и инвестиций будет неуклонно снижаться.

 

Снижение количества земельных споров

В обществе, в котором постепенно меняется отношение к групповой или индивидуальной собственности/временному пользованию, что происходит, когда в обществе утверждается рыночная экономика, непременно возникают конфликты и споры о земле. Это же происходит и в случае распространения незаконного захвата земель. В результате возникают разногласия и межличностные проблемы внутри частного сектора, а также конфликты между гражданами и интересами общественного сектора, что означает большой объем дополнительной работы для судов. Особенно в развивающихся странах значительная часть судебных разбирательств связана с земельными спорами. Поэтому общество в целом выигрывает от установления точных прав на землю и границ земельных участков. Несомненно, лучший способ достичь этой цели — создать эффективную многоцелевую систему земельной регистрации. Она может устранить практически всю неопределенность в отношении охвата и содержания прав на землю. Сущность такой системы заключается как в определении правовой концепции различных прав на землю, так и их выделении на местности.

 

Упрощение сделок с землей

Без надежных земельных реестров сделки с землей часто оказываются дорогостоящими, трудоемкими и ненадежными. Обычно требуется установить, что предполагаемый владелец или лицо, распоряжающееся имуществом, действительно имеют законное право осуществлять сделку. Иногда это оказывается чрезвычайно затруднительным, и поэтому во многих странах, в которых отсутствует реестр правовых титулов, для поисков и установления правового титула обычно привлекаются профессиональные юристы, что требует значительных затрат. Другая модель, часто используемая в США, это страхование правового титула, что, конечно, тоже может быть очень дорогостоящим. Земельный реестр, содержащий гарантированную информацию обо всех существующих правах на землю, не только устраняет необходимость поисков, но также позволяет использовать более простые формы передачи собственности. Таким способом можно значительно сократить потребность в дорогостоящих услугах юристов.

 

Создание земельного рынка

Одна из трудностей, с которыми сталкиваются многие развивающиеся страны, — это отсутствие реального земельного рынка. Причинами могут быть неясное определение индивидуальных и групповых прав, ненадежные права собственности и т.д. Система регистрации правовых титулов может устранить такие препятствия. С утверждением в обществе принципов рыночной экономики потребность в работающем земельном рынке будет становиться все более очевидной. Наличие земельного рынка облегчает внедрение соответствующих систем землепользования и проведение эффективной и последовательной земельной политики, в том числе и в городском секторе. Бесперебойно функционирующий земельный рынок открывает дорогу не только для частного развития, но и для приобретения земли в общественную собственность, что должно обеспечить наличие земли для строительства жилья и других городских потребностей.

Можно было бы и дальше рассуждать о выгодах наличия кадастра и земельных реестров. Некоторые из этих выгод уже упоминались в другом контексте. Относительное значение различных преимуществ зависит от местных условий, и их важность необходимо изучать в контексте рассматриваемой страны или региона. Необходимо также помнить, что создание системы кадастровой/земельной регистрации автоматически не приведет к появлению всех обсуждаемых здесь выгод. Полного эффекта можно достигнуть только при сочетании такой системы с другими соответствующими мерами.

Прежде чем мы оставим этот вопрос, обсудим некоторые вопросы, касающиеся сопоставления затрат и выгод.

 

Подсчет выгод

Вне зависимости от выбора методов внедрения системы кадастровой/земельной регистрации или внесения изменений в существующую систему, оно потребует значительных затрат. Прежде чем принять решение по поводу серьезных инвестиций, необходимо попытаться установить соотношение между затратами и выгодами. Скорее всего, власти, принимающие такое решение, потребуют также проведения анализа экономической целесообразности.

Однако, очевидно, что многие выгоды трудно измерить в денежном выражении. Если, например, кадастр/земельный реестр делает возможным проведение земельной реформы, сколько это может стоить? И возможно ли выразить в деньгах улучшение контроля над городским развитием?

Поэтому мы должны признать тот факт, что вряд ли можно измерить в денежном выражении все выгоды от усовершенствования системы кадастровой/земельной регистрации. Она в значительной степени является средством укрепления институциональных структур и облегчения для общества реализации избранной политики. Однако все это не освобождает от обязанности, насколько это возможно, привести доказательства выгод от совершенствования системы.

Один из способов — привести эмпирические доказательства. Так, по словам Федера (Feder 1987), сравнение стоимости зарегистрированных и незарегистрированных участков земли в некоторых сельских провинциях Таиланда показало, что стоимость зарегистрированных участков земли обычно значительно, а во многих случаях очень значительно, превышает стоимость незарегистрированных.

Такие исследования позволяют получить общую картину, но в каждом конкретном случае необходимы финансовые расчеты.

Что же может быть сделано?

Первая задача заключается в определении текущего положения дел, определении исходной точки. Какая система имеется на данный момент, как она работает, каковы ее недостатки? Затем следует определиться по поводу предлагаемой системы или альтернативных систем. Чем точнее будут описаны существующая и предлагаемая системы, тем легче будет оценить результативность вносимых изменений.

Следующим шагом должно быть описание выгод в вербальной форме, что предполагает обсуждение, подобное тому, которое содержится в главе 6 и разделах 7.1 — 7.6. Но прежде чем добавить к списку новую выгоду, следует тщательно продумать, имеет ли она силу в контексте рассматриваемой страны или региона. Если это не будет сделано, список превратится в неинтересное переложение ранее написанного о кадастрах и земельной регистрации.

После того как список составлен, следует попытаться оценить выгоды одну за одной. Начать можно с общих оценок, таких как: слабая, умеренная, сильная; или же незначительная, заслуживающая внимания, значительная, очень существенная. Если возможно, следует также отметить, является ли каждая выгода преимущественно частной или общественной. Даже если результаты и не выражены в цифрах, такое представление позволит провести тщательный анализ ситуации и снабдит лица, принимающие решения, необходимой информацией.

Во многих случаях и во многих странах чрезвычайно трудно продвинуться дальше этого, особенно в развивающихся странах со слабо развитой документацией и статистикой. Но при возможности необходимо выразить некоторые важные термины в денежном исчислении.

Приведем несколько примеров. Важным результатом для частного сектора может быть то, что наличие эффективного земельного реестра могло бы ликвидировать необходимость в поисках правовых титулов при совершении сделок с землей и, возможно, даже в юридической помощи. Вероятно, можно оценить среднюю стоимость юридической помощи для средней сделки. Если мы знаем приблизительное число совершаемых сделок, можно сделать грубую оценку этой выгоды в денежных единицах. Янчик (Janczyk 1976) дает пример расчета затрат для различных альтернативных методов, используемых в США.

Можно также выяснить, сколько времени суды занимаются разбором земельных дел в национальном масштабе или в определенном регионе. Затем можно оценить, какое сокращение количества дел ожидается, и к какой экономии оно может привести.

Еще одной важной выгодой может стать увеличение доходов в форме налогов, земельной ренты и платы за коммунальные услуги. Это происходит благодаря более точному учету лиц, которые должны платить налоги и ренту, совершенствованию системы проверки платежей и лучшей основе исчисления налогов и т.д. Хорошие земельные записи могут также быть предпосылкой введения системы земельных налогов или земельной ренты. Пилотные исследования в избранных контрольных областях могут помочь в оценке прироста доходов, ожидаемого в связи с введением кадастровой и земельной регистрационной системы. Это увеличение приносит выгоду скорее правительству или местным властям, а не обществу в целом, но тем не менее, лучшие земельные записи могут обладать значительным потенциалом, возможно, того же порядка, что общая стоимость всей новой системы. Поэтому расчет денежного значения этих выгод может стать убедительным аргументом в ходе принятия решения правительством по поводу земельных реестров.

Другая выгода, которую можно оценить в денежном выражении — это сокращение административных расходов. Общая информационная база данных о земле не только облегчит процесс управления земельными ресурсами, но и позволит значительно сократить дублирование усилий. Даже если представляется трудным получить точные цифры снижения затрат, изучение повседневной практики в наиболее важных департаментах и органах власти может дать сведения для определения потенциальных размеров экономии.

Как указывалось выше, в дополнение к кадастрам и земельным реестрам часто используются кадастровые карты. Цели и частоту их использования, а также выгоды, связанные с этим, можно установить с помощью опросов и анкетирования основных пользователей. Скорее всего такие исследования покажут, что даже без введения кадастровой/земельной регистрационной системы крупномасштабные карты кадастрового типа являются экономически выгодными. Если это так, то при сравнении затрат и выгод предлагаемой системы можно исключить стоимость производства карт.

При определении прибыльно-затратного соотношения очень важно влияние на производство. Возрастет ли сельскохозяйственное производство благодаря увеличению надежности, большей готовности к инвестициям, лучшим кредитным возможностям и т.д.? Если да, то каким может быть процент прироста? Что это будет означать для увеличения национального дохода? Какие затраты в дополнение к прямым затратам на создание кадастра и земельной регистрации потребуются для достижения этой цели? Что будет означать ожидаемый прирост городского частного строительства в сочетании с улучшенными кредитными возможностями и каково денежное выражение этих новшеств? Очевидно, эти вопросы очень трудны, но даже грубая оценка выгод может оказать решающее влияние на результаты расчетов.

Мы должны признать, что невозможно оценить все выгоды в денежном выражении и большинство оценок будут приблизительными. Но мы все же рекомендуем провести расчеты какого-нибудь типа. Возможно, не всегда они будут решающими, но они являются способом систематизации возможных выгод и лучшего понимания результатов введения или усовершенствования кадастровой/земельной регистрационной системы.

Существует один фактор, который может упростить оценку прибыльно-затратного соотношения. Кадастровая/земельная регистрационная система может вводиться постепенно. Верно, что для полного эффекта система должна быть многоцелевой и завершенной, но этого можно достичь на региональном, а не на национальном уровне. По самой своей природе систематическая регистрация предполагает, что система будет расширяться постепенно и, следовательно, может вводиться в одной области за другой. Хорошим примером является Англия, где первоначально решение о введении системы регистрации правовых титулов касалось не всей страны, а определенных регионов. Это означает, что прибыльно-затратный анализ необходимо проводить только для рассматриваемого региона, а не для всей страны. Это также означает, что анализ экономической целесообразности можно концентрировать в наиболее удобных частях страны, где ожидаются низкие затраты и высокая прибыль. Даже грубых расчетов обычно достаточно, чтобы показать, что введение или усовершенствование кадастровой/земельной регистрационной системы будет экономичным, при условии выбора подходящих стандартов и тщательного учета затрат. Если эти регионы достаточно велики, системы могут получить юридическую и институциональную поддержку и быть приняты. Принятие решения по расширению системы может быть отложено на будущее, когда накопится больше данных о фактических выгодах и затратах.

Обновлено: 03.04.2019 — 20:15

Добавить комментарий

Образовательный сайт © 2019