UniverHelper.RU

Сайт для студентов. Здесь Вы найдёте всё, что нужно для обучения

Выбор главных методов для внедрения или совершенствования кадастровой и земельной регистрационных систем.

Выбор главных методов создания системы регистрации правовых титулов

По существу при создании системы регистрации правовых титулов можно использовать три основных метода (см. Рис. 8.2):

1. Добровольная (спорадическая) регистрация по заявке землевладельца.

2. Обязательная (спорадическая) регистрация при покупке, дарении или разделе земли судебными средствами.

3. Обязательная (систематическая) регистрация всей земли (возможно с некоторыми исключениями), обеспеченная кадастровой съемкой, проводимой район за районом.

При использовании системы 1, регистрацию начать легко, и более того расходы, связанные с регистрацией, могут нести собственники или заявители, поэтому система получила широкое распространение, особенно в развивающихся странах. Однако опыт показывает, что пройдет очень долгое время, прежде чем будет зарегистрирована существенная часть земельных участков. Удельная стоимость регистрации каждого участка будет высокой, поскольку для каждой заявки потребуется проведение съемки, и чиновнику-регистратору придется часто обследовать участки и делать специальные запросы. Эта система долго, но безуспешно использовалась в Англии. Хотя она основана на добровольной регистрации, для ее внедрения требуются значительные ресурсы. Более того, этот метод неприемлем в качестве основы для земельной информационной системы.

Система 2 обладает теми же основными характеристиками и недостатками, что и система 1, но считается, что при ее использовании потребуется меньше времени для регистрации большей части земли. В тех странах, где она функционирует, она главным образом используется следующим образом:

· для государственных земель, переданных или проданных, которые в любом случае были бы подвергнуты съемке, и где с самого начала ясно, кто является собственником;

· в областях, для которых имеются хорошие топографические карты, которые могут использоваться как регистрационные;

· там где границы проходят по ясно видимым естественным объектам, таким как изгороди, канавы и т.д., что типично для Англии.

Система 3 требует значительно меньших удельных затрат, поскольку работы в каждом районе проводятся со всеми участками одновременно. Несомненно, первичные затраты могут быть выше, и в большинстве случаев их берет на себя государство. До некоторой степени этого можно избежать, проводя систематическую регистрацию сначала только в специально назначенных областях и постепенно увеличивая их число, когда появляются ресурсы.

Очевидно, что более эффективно одновременно производить съемку и регистрацию 100 участков, чем выбирать 100 участков, разбросанных на большой территории и работать с каждым участком по отдельности. Исчерпывающее описание спорадической и систематической регистрации можно найти в работах Доусона и Шеппарда (Dowson and Sheppard 1968) и Симпсона (Simpson 1976). Они решительно рекомендуют использовать для первичных операций систематическую регистрацию.

В этой связи большое значение приобретают технические аспекты. Поскольку при спорадической регистрации редко охватываются большие площади, основным методом съемки является наземная съемка. При использовании аэрофотоснимков и фотограмметрии процесс картографирования значительно ускоряется и становится дешевле. Однако затраты остаются низкими, только если производится съемка довольно большой площади сразу. Такую возможность предоставляет систематическая регистрация. Она также более надежно устанавливает права собственности. Объявления и запросы становятся более эффективными, а конфликты по правам собственности и т.п. разрешаются автоматически.

Однако введение систематической обязательной регистрации в отдельных частях страны не исключает возможности использования в других частях страны спорадической регистрации. Важно, чтобы те земли, которые в любом случае подвергаются съемке, и права собственности на которые ясны, незамедлительно

clip_image002

Рис. 8.2 Основные методы регистрации правовых титулов. Спорадическая регистрация иногда проводится без новой съемки, что редко случается при систематической регистрации

регистрировались. В большинстве бывших колоний земли, которые продавались или передавались государством, регистрировались, даже если участки были разбросаны, т.е. для этого типа земель применялась обязательная, но спорадическая регистрация.

Приоритеты и отбор районов

При выборе систематического подхода необходимо решить, будет ли долгосрочная программа направлена на охват всей страны или только ее отдельных частей. Затем в обоих случаях необходимо определить, в каких регионах и районах начнутся работы, и как они будут продолжаться, т.е. каковы будут приоритеты.

Вполне возможно ввести новую или усовершенствованную кадастровую/земельную регистрационную систему в одних районах и не вводить ее в других. Обязательно будут присутствовать региональные различия в законодательстве и регистрации, по крайней мере, в начальный период. Следует серьезно обсудить возможность применения принципа избирательности с тем, чтобы начать работы в регионах с наиболее благоприятными условиями. Для бедной страны со скудными ресурсами предпочтительнее выполнять программу постепенно, шаг за шагом и не браться сразу за проект, который впоследствии может оказаться чрезмерно обременительным. Систематические кадастры и земельные реестры хорошо подчиняются такому подходу.

Какие районы должны стать приоритетными? Это, конечно, зависит от тех специфических проблем, которые призвана решать новая или усовершенствованная система. Если проблемы главным образом связаны с городскими территориями, естественно следует начать работы в городе. Если преследуется цель решить сельскохозяйственные проблемы, в первую очередь следует рассмотреть районы с наиболее интенсивным сельскохозяйственным производством, высоким уровнем развития или с наиболее острыми проблемами. С другой стороны, в районах с примитивным земледелием или там, где имеются большие площади некультивируемых земель, вы обычно не найдете сильно развитого понимания прав собственности или остро ощущаемой потребности в гарантиях этих прав, или острой потребности в инвестиционных кредитах. Низкой будет и стоимость земли. В таких случаях, не приходится ожидать поддержки от местных землевладельцев.

Как правило, приоритет следует отдавать районам со следующими характеристиками:

  • Сильная перенаселенность и конкуренция за землю
  • Острая потребность в жилье и трудности в управлении развитием новых поселений
  • Интенсивное сельское хозяйство с освоенным производством
  • Высокий уровень развития или перспективы развития в экстенсивных районах
  • Районы с особыми проблемами, такими как споры, незаконный захват земель, ненадежные права собственности, риск фрагментации, экологические проблемы и.т.д.

Однако следует избегать областей с серьезными проблемами (связанными с правами на землю, геодезическими методами и т.п.) до тех пор пока процесс и методы не будут достаточно разработаны.

Выбирать приоритеты можно следующим образом: выбирается три или четыре важных фактора и каждая область располагается по рангу в соответствии с этими факторами, например, по пятибалльной шкале (см. Рис. 8.3). Позднее это ранжирование может быть выверено с учетом новых обстоятельств.

 

Определение правовых мер

Многие люди, особенно специалисты в области геодезии и других технических областях, склонны смотреть на кадастр и земельный реестр как главным образом технические образования. Несомненно, технические аспекты имеют большое значение, но основополагающей характеристикой является потребность в прочной правовой основе для создания, а также для управления и обслуживания. Опыт доказывает, что внесение крупных изменений в законодательную систему, включая и земельное законодательство, требует значительного времени. Часто они несут эмоциональную нагрузку, и могут вызывать противоположные мнения. Следовательно, потребность в правовых действиях должна быть обозначена на самой ранней стадии и в общих чертах намечена в анализе осуществимости.

Относительное значение правовых аспектов зависит от целей планируемой системы. Мы уже обсуждали три различные ситуации:

1. Ставится цель создать главным образом информационную систему.

2. Ставится цель создать главным образом фискальную систему.

3. Ставится цель создать многоцелевую систему правовой земельной регистрации.

image

Рис. 8.3 Приоритет различных районов

В первом случае правовые аспекты не являются особенно важными. Должны быть установлены правила в отношении стандартов и систем, методов сбора данных, обязательного предоставления и распространения информации и т.д., но они обычно носят технический или административный характер.

Правовые аспекты приобретают большее значение во втором случае, когда требуются декреты и подзаконные акты, касающиеся налогообложения и оценки, юридического статуса данных в системе, административной структуры организации и т.д. Итак, потребность в правовом обосновании усиливается, но даже в этом случае редко встает вопрос о серьезных изменениях в земельном законодательстве или регистрационной процедуре.

Если в третьем случае ставится задача внести умеренные технические или административные изменения в существующую кадастровую/земельную регистрационную систему, значительных реформ законодательства может и не потребоваться. Но если ставятся более перспективные цели, такие как создание новой системы регистрации правовых титулов, это неизбежно приведет к переоценке всей законодательной системы, имеющей отношение к земле и сделкам с землей. Поскольку, несомненно, именно это должно быть главной долгосрочной альтернативой в большинстве случаев, именно на ней мы сосредоточим наше внимание.

Какие фундаментальные правовые проблемы придется тогда решать? Они, конечно, будут разными в разных ситуациях и в разных странах. Но все же можно осветить некоторые общие аспекты в соответствии со следующими тремя пунктами:

· Определение основных прав на землю

· Юридическая сила земельной регистрации

· Законодательная база регистрации

 

Определение основных прав на землю

Если правовой реестр призван гарантировать права на землю, эти права должны быть четко определены. Во многих странах права на землю допускают двоякое толкование и могут различаться в разных регионах. Регистрация может прояснить эту ситуацию.

Вышесказанное справедливо для промышленно развитых, так же как и для развивающихся стран. Например, английская система не начала хорошо функционировать, пока в 1925 году не было реформировано запутанное земельное законодательство. Когда в Кении в 60-е годы была введена регистрация правовых титулов даже для племенных земель, кенийцам пришлось всерьез задуматься о природе прав на землю. Чему должен отдаваться приоритет: правам пользования и владения или полной собственности, индивидуальным или групповым правам? Обычные права были двусмысленными и изменялись с ходом времени. Имелись и региональные различия. В Кении было решено регистрировать там, где это уместно, индивидуальные права, что, несомненно, ускорило постепенную трансформацию групповых прав в индивидуальные.

Другая центральная проблема – ведет ли пользование землей к установлению прав на землю, будь то государственная или частная земля. Это является острой проблемой в городских и сельских областях многих развивающихся стран с быстрым ростом населения. Часто лицу, занимающему землю, дается официальное право остаться на ней по прошествии определенного промежутка времени. Систематическая регистрация правовых титулов требует разрешения проблем, связанных с правами незаконных поселенцев. Должны ли они получать права собственности или права пользования и в последнем случае, на какое время. Многие планировщики и администраторы противятся идее предоставления незаконным поселенцам прав такого же качества, что и законным пользователям. С другой стороны, если мы хотим, чтобы незаконные поселения развивались и улучшались путем самостоятельной деятельности поселенцев, им придется дать какие-то гарантии. Решением может быть зарегистрированная аренда на ограниченный срок, но это должно быть определено в законе.

Третья важная проблема касается правового статуса незарегистрированных прав. Основной принцип регистрации правовых титулов заключается в том, что реестр должен содержать всю информацию о статусе прав, чтобы не было необходимости в поисках за его рамками. Необходимой предпосылкой является регистрация сделок по передаче прав собственности. Иначе они будут бесполезны против третьей стороны, действующей добровольно, и будут иметь только силу контракта, заключенного между вовлеченными сторонами. Поэтому в законодательство необходимо ввести акты, закрепляющие обязательный характер регистрации документов.

Однако, все права все равно зарегистрировать невозможно. Земельный реестр обычно включает определенные основные права и обязательства, такие как право собственности, право пользования, закладные, некоторые сервитуты, обременения и т.д. Долгосрочные аренды обычно регистрируются, тогда как краткосрочные — обычно нет. В дополнение к зарегистрированным правам могут существовать другие права на собственность. Они могут иметь либо общий характер, например, подзаконные акты по планированию, либо более специфический, как право прохода/проезда. Тип и законность таких преимущественных прав должны быть определены законодательно.

 

Юридическая сила земельной регистрации

Многие системы регистрации документов не дают никаких гарантий, а только служат свидетельством в случае двойной передачи собственности или других споров. С другой стороны, строгая система регистрации правовых титулов формально гарантирует все титулы, внесенные в нее, и дает право на возмещение убытков, если подлинная сторона несет убытки из-за ошибок в реестре. На практике могут встречаться и промежуточные формы. Реестр документов может обеспечивать высокую степень надежности, благодаря установившейся традиции вносить в реестр все права, и благодаря тщательной проверке всех вносимых документов. К тому же, тот факт, что реестр формально является реестром правовых титулов, не дает гарантий законной силы. Качество правового титула в большой степени зависит от того, насколько все сделки действительно зарегистрированы в реестре.

Регистрация прав на земельный участок сразу облачает эти права, вносимые в реестр, юридической силой. Если единицы собственности обозначены на картах, регистрация обеспечивает доказательства протяженности и границ собственности. Тем не менее, эти доказательства редко приобретают статус официальной гарантии. Если даже произведена съемка границ и их детальное нанесение на карту, в большинстве стран карты и записи не являются неоспоримым доказательством границ. Их юридическая сила зависит от используемых методов съемки, границ, нанесенных на поверхности, и от того, признаны ли они обеими сторонами. Закон должен насколько возможно четко определить, в какой степени регистрация обеспечивает юридические гарантии правовых титулов и границ.

 

Законодательная база регистрационных процедур

Развитая система земельной регистрации обычно включает три основные стадии: обмер и демаркация земельной собственности; исследование правового титула (которое часто называют «признание или легализация правового титула», т.е. официальное установление прав на землю, Simpson 1976) и саму регистрацию. В последующих главах мы рассмотрим эти стадии, включая необходимую правовую базу. Сейчас мы сделаем только несколько замечаний.

Съемка — это главным образом технический процесс, а признание правового титула и регистрация должны проводиться в соответствии с формальными процедурами, определенными специальными законами. Можно спорить по поводу того, является ли предпочтительным наличие двух отдельных законов или объединенного закона о признании правовых титулов и их регистрации.

Это в значительной степени зависит от конкретной ситуации. Если новый земельно-правовой реестр создается путем систематического признания правовых титулов в одном районе за другим, тогда можно ожидать, что работы в каждом районе будут закончены в определенное время, и что они будут более или менее независимы от работы по созданию реестра. Естественным решением в таком случае будет самостоятельный закон. Именно эта альтернатива была избрана в Кении и Швеции для областей с незарегистрированной собственностью. После завершения начальной регистрации признание правовых титулов становится частью нормального процесса регистрации, который должен быть определен законом о регистрации. Точно также следует поступать в том случае, если реестр составляется спорадическим способом по заявкам владельцев при совершении продажи или дарения. Признание правовых титулов тогда будет постоянной задачей, частью процедуры регистрации.

Если процесс признания правовых титулов организован систематическим способом и регулируется специальным законом или отдельными статьями закона, он обычно состоит из следующих компонентов: определение областей, в которых производится признание титулов, служащие и их обязанности, иски, принципы процедуры признания титулов и подготовки документов, жалобы, апелляции и окончательное решение.

После завершения процедуры признания демаркационная карта и список правовых титулов отсылается в бюро регистрации. Там завершается первая регистрация, и создается реестр, подтвержденный регистрационной картой. Для проведения этой начальной регистрации должны быть установлены специальные правила. Но наиболее важная часть законодательной основы должна устанавливать правила обслуживания и обновления реестра. Если они не будут достаточно полными и эффективными, земельно-правовой реестр может устареть в течение короткого времени.

В общем, правила регистрации служат для того, чтобы четко определить обязанности лица, ответственного за регистрацию, дать ему достаточно власти проверять законность каждой сделки, чтобы создать эффективную процедуру регистрации, определить соответствующую документацию и сформировать процесс, который бы шел ровно. Обычно руководство по регистрации включает такие элементы, как положение о регистрационных районах, назначение и полномочия лица, ответственного за регистрацию, форма реестра и регистрационной карты, процедура регистрации, результаты регистрации, регистрационные сборы, апелляции, исправление ошибок и внесение поправок, выплата компенсаций.

Было бы полезно включить в правила регистрации закон о земле, регулирующий такие сделки с землей, как покупка, наследование, закладные, сервитуты и т.д. Можно также включить меры контроля. Это могут быть, например, меры, направленные против фрагментации и чрезмерных разделов земель, раздела между наследниками, чрезмерных цен на землю, передачи во владение иностранцам, ограничений развития и т.д. Возможно, самым эффективным из всех существующих средств государственного контроля за сделками с землей, землепользованием, ценами на землю и т.п. является обязательная земельная регистрация. Хотя решения по этим вопросам принимаются не лицом, осуществляющим регистрацию, а другими органами власти, в его обязанности входит проверить, соблюдены ли все правовые условия при сделках.

Симпсон (Simpson 1976) на примере британской юридической традиции приводит подробные примеры того, как могут быть сформулированы правила признания правовых титулов и регистрации, особенно в развивающихся странах.

Несомненно, в рамках анализа осуществимости невозможно разработать подробное предложение по поводу содержания и формы правил признания правовых титулов и регистрации. Но необходимо организовать дискуссию по этим вопросам, для того чтобы осветить сложность введения новой системы и решить, какие действия должны быть предприняты на начальной стадии для обеспечения проекта надежной правовой основой.

Обновлено: 17.04.2019 — 22:25

Добавить комментарий

Образовательный сайт © 2019