UniverHelper.RU

Сайт для студентов. Здесь Вы найдёте всё, что нужно для обучения

Системы кадастровой и земельной регистрации в Европе: общие тенденции, европейский опыт.

Так как следующая статья посвящена земельной регистрации в англо-саксонских и англо-говорящих странах, будет совершенно естественно включить туда и Англию. В этой же статье основное внимание будет уделено остальным европейским странам.

Системам кадастровой и земельной регистрации в Европе посвящена работа Дж. Хенссена (J.Henssen 1987). Разделы 4.1 — 4.4 основаны на этой работе. Мы уже затронули некоторые важные элементы европейских систем, но теперь больше углубимся в детали.

Хенссен уделяет особое внимание различиям между Западной и Восточной Европой. Но серьезные различия наблюдаются даже в пределах Западной Европы. Здесь уже упоминалась Англия как особый случай. Северная и Южная Европа также отличаются по многим показателям. Поэтому мы начнем рассмотрение вопроса под четырьмя заголовками: Западная, Северная, Южная и Восточная Европа. После этого мы попробуем извлечь несколько уроков из прошлого, а также определить общие современные и возможные будущие тенденции.

 

Системы кадастровой и земельной регистрации в Западной Европе

По историческим причинам между кадастрами всех стран Западной Европы наблюдается значительное сходство. Все они, тем или иным образом, основаны на принципах французского кадастра, определенных Наполеоном в начале девятнадцатого века. Основной принцип заключается в том, что кадастр должен состоять из двух частей: словесного описания и карты, показывающей местоположение и границы земельных участков. Карты создавались систематически, область за областью, посредством типовых кадастровых съемок, результатом которых являлись не только карты, но и полевые записи, на которых основывались карты. Уникальный кадастровый номер каждого земельного участка, обычно участка земли, а не фермы, служил связью между картой и описанием. Так как основной целью было налогообложение, первоначально кадастр составлялся в соответствии с именами владельцев и показывал все участки, принадлежащие каждому владельцу, их площадь, тип землепользования, качество и стоимость. Позднее параллельно этому возник другой кадастр, организованный в соответствии с номерами участков.

Важной чертой развития систем является связь между кадастром и земельным реестром. В Германии, Австрии, Швейцарии и Нидерландах в настоящее время наблюдается очень тесная связь между кадастром и реестром прав на землю. В Нидерландах обе системы обслуживаются одной и той же организацией в общих учреждениях. В других странах, упоминавшихся здесь, правовые единицы, используемые в земельных реестрах, являются одновременно кадастровым единицам или их комбинациям. Благодаря системе однозначных обозначений в кадастровых записях и картах, стало возможным ввести во всех этих странах систему регистрации правовых титулов с высокой степенью надежности.

Во Франции, на родине кадастра, унификация кадастра и земельного реестра не пошла так далеко. Французский кадастр не является таким комплексным и не обслуживается так, как в вышеупомянутых странах. Он имеет также меньшую юридическую силу и до сих пор является, главным образом, фискальным кадастром, у которого отсутствует связь с земельным реестром.

Естественно, что французская система также оказала серьезное влияние на бывшие колонии, такие как большинство стран Северной и Западной Африки. В этих странах кадастры и земельные реестры («Livre Foncier») обычно охватывают незначительную часть страны, главным образом городские территории. Как правило, регистрация является добровольной (но обязательной в определенных случаях, таких как передача в собственность земли, ранее принадлежавшей государству). Земельный реестр обычно представляет собой реестр правовых титулов с отдельной записью для каждого участка. Если кто-либо желает зарегистрировать свой земельный участок, он должен подать заявку в регистрационное бюро. О его заявке будет дано официальное объявление в течение предписанного периода времени, затем участок должен быть обмерен и размежеван в присутствии соседей и других заинтересованных сторон. После того как истечет последний срок подачи апелляционной жалобы, земельный участок включается в реестр и владельцу выдается сертификат правового титула.

Характерной чертой кадастра во всей Западной Европе является то, что он обеспечивает систематический охват всей территории, и что собранные и зарегистрированные данные постоянно обновляются. Земельные участки описываются в соответствии с типом их использования, мерой площади и налоговой стоимостью, зданиями и топографией; регистрируется право собственности; устанавливаются связи с другими административными реестрами и архивами. Общей тенденцией является то, что фискальный аспект кадастра становится все менее значимым, в то время как его роль как основы для общей земельной информационной системы приобретает возрастающее значение.

Во всех западноевропейских странах кадастровые карты используются не только по своему изначальному назначению, но и в других целях. Например, в Швейцарии на основе кадастровой информации в городах часто изготавливаются очень точные муниципальные карты. Интеграция кадастровой съемки с другими видами крупномасштабного картографирования является общей тенденцией и в других странах этого региона.

Что же касается кадастровой съемки, наблюдается тенденция использовать все более точные методы и в то же время придавать все большее значение демаркации границ и соглашениям между собственниками, т.е. растет внимание к выделению границ на местности. Широко распространенное использование фотограмметрических методов при создании кадастра, особенно при первичной съемке участков, в некоторой степени противоречит этой тенденции. Недостаточно высокое качество съемки и плохое обслуживание данных часто вызывает необходимость повторной съемки.

Хотя первоначально кадастровые карты относились к типу «островных карт», изображающих только интересующий кадастровый блок или раздел, сейчас они все больше приобретают форму «комплексных карт», занимающих лист карты стандартных размеров. Это частично является следствием перехода от налоговых кадастров к многоцелевым кадастрам, а также следствием того, что в настоящее время все кадастровые съемки в Западной Европе производятся на основе общегосударственной системы с общей системой координат. Поэтому также возможно объединить кадастровую и общую топографическую съемку и использовать общую номенклатуру карт для обоих типов съемки.

Интересной тенденцией развития в некоторых западных странах является создание реестра зданий, привязанного к кадастру. В большинстве стран на кадастровых картах представлены основные здания. Реестры могут расширяться и включать обширную информацию о зданиях. В Федеральной Республике Германии, например, в настоящее время делается попытка создать реестр зданий в качестве дополнительной интегрированной части кадастра. Это вполне соответствует общей тенденции сделать кадастр основой расширенной земельной информационной системы.

Управление кадастром в разных странах организовано различным образом. В Германии и Нидерландах изначально кадастровые специалисты были государственными служащими Министерства финансов. Но вследствие того, что кадастр расширил свои функции и стал основой многоцелевой земельной информационной системы, голландский кадастр, например, был реорганизован в отдельное подразделение Министерства жилищного строительства, планирования и окружающей среды. В других странах, таких как Франция, Швейцария и Бельгия основной объем кадастровых съемок осуществляется лицензированными землеустроителями.

 

Системы кадастровой и земельной регистрации в Северной Европе

Из всех скандинавских стран Дания имеет систему, наиболее близкую к другим западноевропейским странам (Stubkjaer 1981). В Дании давно существует всеобъемлющая кадастровая карта всей страны, основанная на общей системе координат. Кадастровые съемки для межевания участков и т.п. выполняются частными землеустроителями. Однако записи и кадастровые карты хранятся и обслуживаются в центральном государственном офисе в Копенгагене, который называется «Matrikel-kontoret». Кадастр тесно связан с системой регистрации прав на землю, которая относится к типу регистрации правовых титулов.

Такая же тесная интеграция наблюдается в Швеции и Финляндии, которые также имеют системы регистрации титулов, основанные на кадастровых единицах. В этих странах кадастр постепенно развился из простых записей для налогообложения, слабо привязанных к картам, в комплексную систему с высокой степенью надежности. В Швеции городские кадастры с давнего времени были привязаны к крупномасштабным картам. Позже и для сельской местности в качестве регистрационной индексной карты стали использоваться фотокарты масштаба 1:10 000, показывающие все земельные участки с их границами (см. рис. 4.3). В Швеции городская и сельская системы сейчас объединены в общий реестр, в то время как в Финляндии все еще существуют различные типы записей для сельских и городских территорий. За исключением этого финский и шведский кадастры имеют схожую структуру.

В Швеции была осуществлена интеграция кадастра с земельным реестром посредством автоматизации. Сбором и обработкой информации из кадастровых и земельных реестров для автоматической обработки данных занимается одно единственное агентство, Центральный совет по данным о недвижимости (the Central Board for Real Estate Data — CFD). В обязанности региональных бюро кадастровой и земельной регистрации все еще входит сбор информации. Они имеют интерактивную связь с CFD и имеют право вносить изменения в записи в случаях раздела собственности, передачи прав и т.д. CFD отвечает за выдачу всех сертификатов и за все связи с другими органами, использующими данные о недвижимости. Таким образом, удается избежать дублирования. Существенно сокращено время, необходимое на оформление правовых документов и передачу их заинтересованным лицам. На большей части страны система уже работала в 1991 году, и ее создание должно было полностью завершиться через пять лет.

Норвегия в прошлом не имела настоящей кадастровой системы и полагалась на старые записи для налогообложения, только частично обеспеченные картами. Сейчас принято решение создать в стране автоматизированную систему — GAB — содержащую данные о земельных

clip_image002

Рис. 4.2 Пример немецкой кадастровой карты

участках, адресах и зданиях. Ее основная цель — предоставлять информацию, а не служить правовой основой для налогообложения, земельной регистрации и т.д. Возможно, с течением времени она приобретет более значительную роль, чем просто распространение информации.

 

Системы кадастровой и земельной регистрации в Южной Европе

Испания и Италия также подверглись влиянию наполеоновского кадастра и приняли подобные системы. Однако эти системы получили только частичное развитие, и особенно испанская система не обеспечивает комплексного охвата всей территории страны. Слаба связь между кадастром и регистрацией прав на землю. Эти два реестра ведутся разными органами, и описания земель в земельно-правовом реестре не всегда соответствуют кадастровым участкам. Поэтому связующим звеном между кадастром и земельным реестром является не обозначение участка земли, а скорее имя владельца, что, конечно, служит препятствием для дальнейшей интеграции.

В Южной Европе кадастрам в большей степени присущ фискальный характер, чем в Западной. Так как важными объектами налогообложения являются здания, в Италии в качестве части кадастра создан современный реестр зданий.

clip_image004

Рис. 4.3 Пример шведской кадастровой карты

Греция не имеет комплексного однородного национального кадастра, но проблема изучается, и ожидается правительственное решение по созданию общенациональной системы.

 

Системы кадастровой и земельной регистрации в Восточной Европе

В некоторых частях Восточной Европы, особенно в Чехословакии и Польше, все еще существуют традиционные довоенные кадастры. Сейчас они, однако, развиваются в других направлениях. Здесь, как и в других частях Восточной Европы усилия направляются главным образом на создание экономически и экологически ориентированной земельной информационной системы. Информация требуется уже не о земельных участках, налогах и владельцах, а скорее о природных и сельскохозяйственных ресурсах. Единицы классификации основаны на природных и технических факторах, таких как землепользование, почвы и экология, климат и водоснабжение. В Восточной Европе также наблюдается сильная тенденция к развитию кадастровых реестров в многоцелевые системы и к созданию баз данных не только для планирования производства, но также для регионального планирования и охраны окружающей среды. В общем следует отметить, что реорганизация структуры собственности в Восточной Европе привела к таким значительным изменениям, что потребовалось создание совершенно новых земельных записей. В странах, уже имевших хорошо развитые «традиционные» кадастры, они и послужили основой для дальнейшей модернизации.

 

Общие тенденции систем кадастровой и земельной регистрации

Современные европейские кадастровые системы и системы земельной регистрации испытывают сильное влияние концепции земельной информации. Коротко основные тенденции можно сформулировать следующим образом: многоцелевое использование, автоматизация, геокоды и преобразование в цифровую форму.

Мы уже говорили о понятии многоцелевого использования. И кадастр, и земельный реестр первоначально создавались с одной целью: налогообложение и охрана прав. Но почти с самого начала выяснилось, что собранная информация и составленные карты могут быть использованы и с другими целями. Но только в последние десятилетия это стало учитываться при создании кадастров и земельных реестров. Современное общество превратилось в информационное общество, которому необходима способность производить точную информацию и которое такую способность имеет. Однако, если мы хотим, чтобы с информацией (не только пространственной) было легко работать, она должна быть привязана к поддающимся учету пространственным единицам. Кадастровый земельный участок является такой единицей, и он может быть подходящей основой для размещения большого количества информации, не только о земле, но и о людях, живущих на ней и об их деятельности.

Это, тем не менее, не означает, что кадастр/земельный реестр сами должны содержать всю необходимую информацию о земле. Наоборот, опыт показывает, что как кадастр, так и земельный реестр должны быть простыми и концентрироваться только на данных, необходимых для их частных целей. Существенно наличие однозначно определенных земельных участков, которые могут использоваться как средство интеграции различных реестров, и тем самым делать возможным наличие огромного объема существенной информации о земле.

Если однако реестры ведутся вручную, очень трудно достигнуть такого высокого уровня интеграции. Несомненно, можно добиться, чтобы два реестра, такие как кадастр и земельный реестр, оказывали друг на друга значительное влияние и функционировали как один источник информации. Но для перехода к эффективной, полностью интегрированной системе, состоящей из нескольких различных подсистем, необходима автоматизация.

Практически во всех европейских странах ведется работа по созданию автоматизированных земельных записей, в первую очередь кадастров и земельных реестров. И основная причина — не достижение интеграции, а скорее увеличение эффективности каждого отдельного реестра. Тем не менее, рост интеграции является очень важным побочным продуктом. Еще ни одна страна не достигла полной автоматизации своей системы кадастров и регистрации земель. Но это вопрос времени. Возможно, Швеция — это как раз та страна, которая дальше всех продвинулась на пути создания автоматизированной интерактивной интегрированной системы кадастров, регистрации земли, земельного налогообложения и регистрации населения. Большинство европейских стран двигаются в том же направлении.

Другая отчетливая тенденция — это перевод информации, связанной с землей в пространственную систему. Для того чтобы информация была использована наилучшим образом, она должна быть точно пространственно привязана. Один метод — это геокодирование. Если участку земли присваиваются координаты в общегосударственной сетке, вся земельная информация может быть пространственно определена. Например, система, используемая в Швеции, вводит в кадастровые записи графически определенные координаты центральной точки земельного участка и координаты основного здания. Если бы в будущем все точки поворотов границ были бы определены с помощью графических или численных координат, и эти координаты были бы введены в кадастровые базы данных, это бы несомненно сделало возможным подобное пространственное определение информации.

Именно это и происходит сейчас в большинстве европейских стран. Все больше кадастровых карт, начиная с карт городских территорий, переводится в цифровую форму. Это главным образом вызвано тем, что таким образом создаются широкие возможности использования одной базы данных для производства карт разных масштабов и с различными комбинациями отдельных «слоев» — большая свобода в представлении пространственной информации. В то же время могут быть автоматизированы ручные методы производства. Это является естественным шагом в век автоматизированной обработки данных.

Перевод в цифровую форму позволяет также решить задачу, общую для всех европейских стран — интеграция кадастровых данных с данными о коммунальных коммуникациях. Коммунальные сооружения, такие как водопровод, канализация, электричество и телекоммуникации становятся все более сложными; возрастают требования к эффективности обслуживания и управления; и всегда присутствует угроза их повреждения во время проведения землеройных работ. По этим причинам необходим общий подход к съемке и регистрации коммунальных сооружений, которые станут естественным элементом в системе цифровой автоматизированной земельной информации (см. рис. 4.4)

clip_image006

Рис. 4.4 Карта коммунальных сооружений, показывающая подземные коммуникации (Dale 1976)

Европейский опыт систем кадастровой и земельной регистрации

За исключением очень важного вклада, сделанного Торренсом и австралийскими штатами, основное развитие кадастра и систем регистрации прав на землю происходило в Европе. И хотя прошло время, и изменились условия, из европейского опыта можно извлечь некоторые уроки: уроки, которые могут стать полезными для стран, собирающихся создавать современные системы кадастров и регистрации прав на землю.

Ф. Курандт (Kurandt 1955) начинает свой обзор основных элементов кадастровой системы со следующих слов: «При начале любой работы с любым кадастром необходимо повторить заповедь Бензенбергера (Benzenberg): Основным для кадастра является то, что он должен быть закончен.»

Кадастр будет бесполезен до тех пор, пока он не будет завершен для определенной географической области. Одним из величайших достижений наполеоновского кадастра было то, что с самого начала, независимо от характера местности, он давал полное описание всех земельных участков в каждом регионе — включая однозначное обозначение — и показывал эти участки на комплексных картах. Чтобы достичь этой цели, кадастры должны быть простыми и должны сосредотачиваться на основном. Более того, работа должна иметь твердое основание. Даже если со временем меняются условия, если на сцену выходят новые важные аспекты, если начинают дуть новые политические ветры, процесс должен продолжаться в начатом направлении до самого завершения. Это предполагает долгосрочную политическую поддержку, а значит затраты должны соответствовать ожидаемым среднесрочным выгодам. Это более важно, чем производство технически совершенного продукта. В Европе есть много примеров, когда создание кадастра было остановлено или отложено из-за нестабильной политической поддержки. Даже во Франции, колыбели европейского кадастра, было трудно завершить и обслуживать кадастр.

Другой урок заключается в том, что со временем не будет одноцелевых кадастровых записей. Кадастры создавались с целью усовершенствования земельного налогообложения, а земельно-правовые реестры с целью обеспечения большей надежности сделкам с землей. Сначала они были независимы друг от друга, но со временем становились все более взаимосвязанными и все чаще стали использоваться в целях, отличающихся от первоначальных. Однако в большинстве европейских стран прошло достаточно много времени, прежде чем был достигнут этот момент. Трудности возникали из-за того, что первоначально записи не составлялись как части общей информационной системы, и их обслуживание было поручено разным организациям. Поэтому необходимо заложить в концепцию современной кадастровой/земельно-информационной системы направленность на многоцелевое использование и интеграцию.

Если земельные записи будут развиваться в этом направлении, то выбранная кадастровая единица станет важной во многих отношениях. Если как правовая регистрация земли, так и другие земельные реестры будут основаны на одной и той же единице, то она приобретет существенное юридическое и практическое значение. В большинстве стран с хорошо развитыми кадастровыми и земельно-информационными системами межевание или другие изменения в статусе кадастровой единицы требуют соблюдения определенных юридических формальностей, как правило, включающих повторную съемку участка. Обычно требуется также проведение оценки на соответствие изменений принципам земельного контроля и правилам городского планирования. Изменения или межевания, проводимые в частном порядке без соблюдения формальностей, не признаются законными. На основании европейского опыта можно сделать следующий вывод: наблюдается тенденция к тому, что земельный участок становится юридическим субъектом, защищаемым законом.

Возрастающее значение кадастровой единицы можно проиллюстрировать и другими фактами. В прошлом кадастровые и другие записи были организованы в соответствии с именами владельцев. Во многих странах реестры все еще составляются таким способом, что чрезвычайно затрудняет поиск, т.к. владельцы могут меняться. В западных странах кадастровые и земельные реестры все чаще основываются на более постоянной единице, самом земельном участке, определенном картами и номером. Эта единица служит также основой интеграции в систему других реестров. Основой земельных реестров должны быть описанные земельные участки, а не их владельцы.

Как упоминалось выше, для того чтобы кадастровый/земельный реестр был полезен для общества, он должен охватывать всю географическую область. С точки зрения частного владельца даже единичный реестр может быть полезным, так как он может обеспечить защиту его интересов, но затраты на его создание должны тогда покрываться заинтересованными частными лицами, а не обществом. Нет никакой необходимости субсидировать создание единичных земельных реестров из общественных фондов.

Для создания полного земельного реестра какой-либо территории необходимо, чтобы включение каждого земельного участка было обязательным. Европейский опыт доказывает, что добровольная регистрация является недостаточной для создания комплексных земельных записей даже в долгосрочном плане. Создание реестров должно осуществляться систематически, область за областью. На практике это означает, что затраты на создание реестров в основном должно нести правительство. Это вполне логично, так как комплексные реестры служат в первую очередь общественным интересам, по крайней мере, в краткосрочном плане. То же самое правомерно и в отношении составления карт. Подготовка комплексных регистрационных индексных карт не может финансироваться частными землевладельцами.

Ресурсы для создания земельно-информационных систем в развивающихся странах обычно очень ограничены. Такая же ситуация наблюдалась и во многих европейских странах в девятнадцатом веке. Поэтому имеется множество примеров того, как кадастры/земельные реестры сначала были очень простыми, а впоследствии путем постоянного усовершенствования постепенно развивались в бесперебойно функционирующие системы. Швеция и Финляндия представляют два таких примера. Другим примером может служить преобразование в конце девятнадцатого века в Германии системы регистрации документов в систему регистрации правовых титулов. Возможным направлением действий может быть то, что Добл (Doeble 1985) называет прогрессивным кадастром: кадастр, начинающийся с прочной, но простой и недорогой основы, и развивающийся дальше, когда позволят ресурсы и технологии. Этому подходу соответствует стремление обеспечить создаваемой системе гибкость. Любая земельно-информационная система должна быть в состоянии адаптироваться к новым идеям и целям, поэтому должна быть возможность добавлять новые виды данных и вносить изменения. Это применимо и к технической стороне дела. Например, система нумерования земельных участков должна быть такой, чтобы номер не становился слишком громоздким даже после длинной цепи межеваний. К сожалению, об этом не всегда помнят вначале, а изменить порядок потом уже гораздо труднее.

Итак, европейский опыт доказывает, что с самого начала необходимо думать об обслуживании и усовершенствовании системы. Слишком многие европейские кадастры/земельно-правовые регистрационные системы переживали в своем развитии периоды, когда их полезность серьезно ослаблялась, по крайней мере, временно из-за недостаточного обновления информации. Одним из важнейших факторов в этом отношении является обязательная регистрация всех земельных сделок. Для сделок, приводящих к изменению границ, должны быть установлены простые, но обязательные процедуры, гарантирующие, что все изменения будут засняты и нанесены на карту до того, как будут произведена регистрация.

Наконец, стремительные изменения существующих европейских систем особенно в последние двадцать лет, свидетельствуют в пользу того, что при создании кадастровых/ земельно-правовых регистрационных систем необходимо ориентироваться на будущее. Это касается как технических аспектов, так и основополагающих принципов системы. Поэтому страны, отставшие в развитии этих систем, должны тщательно изучить и оценить опыт, который можно заимствовать у других стран. В качестве примера можно привести автоматизацию. Ее не всегда следует вводить с самого начала. С другой стороны, рано или поздно она становится необходимой. Это означает, что сегодняшние системы и структуры должны планироваться таким образом, чтобы завтра можно было легко внести необходимые изменения.

Обновлено: 26.03.2019 — 02:02

Добавить комментарий

Образовательный сайт © 2019