UniverHelper.RU

Сайт для студентов. Здесь Вы найдёте всё, что нужно для обучения

Признание правовых титулов. Юридическая роль процесса признания правовых титулов. Формы процесса признания правовых титулов.

Юридическая роль процесса признания правовых титулов

Лоуренс (Lawrance 1985) представляет концепцию признания правовых титулов следующим образом:

Термин «признание (легализация) правового титула» в настоящее время используется во многих англоязычных странах для обозначения процесса, при котором все существующие права на определенный участок земли устанавливаются официально и окончательно. Эквивалентным термином во франкоговорящих странах является «констатация» (constatation). Слово ‘abjudication’ (признание правовых титулов) стало использоваться в этом значении сравнительно недавно. Впервые его стали применять в 50-е годы вместо слова «settlement» (урегулирование, установление), использовавшегося до этого для обозначения систематического установления прав на землю. Использование слова «settlement» приводило к путанице, т.к. его основное значение — «поселение людей на земле, заселение земель».

По Лоуренсу процесс признания правовых титулов является важной предпосылкой для проведения других мероприятий, связанных с землей:

  • Регистрации земель (регистрация правовых титулов)
  • Консолидации земель
  • Передачи в частную собственность государственных земель

Как уже обсуждалось в Главе 8, осуществление процесса признания правовых титулов является обязательным при их регистрации. Когда земельный участок впервые заносится в реестр, необходимо удостоверить и окончательно установить подробности всех прав и обязательств, связанных с ним. Такая же процедура должна проводиться и при консолидации земель, если еще не существует записи земельных участков и прав на землю в удовлетворительной форме, т.к. новые наделы определяются на основании дифференцированных данных о стоимости земельной собственности всех участников. Процесс признания правовых титулов является необходимым условием передачи в собственность государственных земель. Без него могут оставаться неясными границы между государственными и частными землями. Могут даже возникнуть случаи владения, пользования или права, основанного на обычае, на участках «незанятой» земли. В некоторых странах важной задачей был процесс признания правового титула на государственные земли. Например, в Шри Ланке кадастровая служба занималась этим на протяжении нескольких десятилетий. В Северной Швеции, где права собственности на большие участки леса долгое время оставались неясными, в восемнадцатом и девятнадцатом веках серьезную задачу представляло размежевание государственных земель и земель, принадлежащих деревням или частным владельцам. Оно заключалось не только в установлении границ. Неясными были права и интересы на землю, поэтому ведущую роль могла играть государственная политика. В зависимости от политических взглядов, господствовавших в разное время, принципы размежевания подвергались влиянию таких факторов, как налогообложение, заселение и/или потребности черной металлургии или лесной промышленности.

Политика в области землевладения и землепользования также может влиять на принципы признания правовых титулов, так как она является предпосылкой их регистрации. Действительно, по данным Симпсона (Simpson 1976, с. 195),

основным принципом процесса признания прав на землю является тот факт, что он не изменяет существующих прав и не создает новых. Он лишь определенно и окончательно устанавливает, какие права существуют, кем они осуществляются и каким ограничениям, если таковые имеются, они подлежат.

Однако, часто, особенно в тех районах, где господствует право, основанное на обычае, складывается очень сложная ситуация.

Регистрация некоторых из существующих обычных прав, подтвержденных процессом признания правовых титулов, может быть сочтена нежелательной по политическим мотивам. Почти неизбежно придется конвертировать утвержденное обычное право в его эквивалент, использующийся в законодательстве, описывающем регистрацию или передачу земель. Пример использования процесса признания прав на землю в качестве инструмента земельной политики дает Кения, где в 50-е годы правительство для ускорения развития сельского хозяйства преобразовывало обычные права на землю в права полной частной собственности. Если в процессе признания правовых титулов выяснялось, что лицо имеет обычное право занимать и использовать землю, оно признавалось собственником этой земли, а его право на землю абсолютным. Любые ограничения этого права племенными властями должны были исчезнуть. Земли, находившиеся в групповой собственности, например клана, не регистрировались. Если в процессе признания правовых титулов выявлялись случаи групповой собственности, земля должна была делиться между отдельными собственниками. (Позднее были введены положения, разрешающие признание групповых прав собственности и их регистрацию.)

Проблема регистрации индивидуальных или групповых прав обсуждается в другой части этого исследования. Здесь достаточно будет сказать, что даже если признание правовых титулов формально заключается только в определении и записи существующих прав, оно все же может подвергаться влиянию господствующей земельной политики и играть решающую роль в развитии этих прав.

 

Различные формы процесса признания правовых титулов

Теоретически структурные формы процесса признания правовых титулов можно классифицировать разными способами. Но поскольку решающее влияние на всю процедуру оказывает способ осуществления признания, спорадический или систематический, именно этот аспект и будет избран в качестве основы классификации.

Из всего вышесказанного следует, что систематическая регистрация, а, следовательно, и систематически организованный процесс признания правовых титулов, имеет много преимуществ, как с точки зрения экономической эффективности, так и с точки зрения многоцелевого использования. На практике же в развивающихся странах более распространена спорадическая организация признания прав. Она может быть добровольной или обязательной. Если процесс признания правовых титулов организован на добровольной основе, он обычно инициируется собственником или владельцем, что обычно происходит даже и при его обязательности. Тем не менее, если процесс признания имеет обязательный характер, чиновник-регистратор часто обладает полномочиями осуществлять его и регистрировать земли без заявки. Как правило, при спорадической регистрации и признании затраты на их проведение полностью или частично покрываются заявителем. Процесс признания правовых титулов необходим главным образом как предпосылка регистрации, когда регистрация должна обеспечить гарантии прав, размеров и границ собственности, т.е. когда земельный участок регистрируется впервые в системе регистрации правовых титулов или в развитой системе регистрации документов. Если участок не создан в результате передачи государственной земли или раздела зарегистрированного участка, титул и законные права на него должны быть проверены путем исследования предыдущих сделок или с помощью специальной процедуры.

Вне зависимости от того, имеет ли эта процедура спорадический или систематический характер, она может осуществляться в судебном или административном порядке. В первом случае споры решаются в обычном суде или в специальном земельном трибунале, а во втором — чиновником-регистратором, специально назначенной комиссией по признанию или другими административными служащими. Однако, даже в административном процессе, как правило, имеется возможность подать апелляцию в государственный суд, такой как Верховный суд. Во франкоязычных странах нормой является судебный порядок, тогда как во многих англо-говорящих странах применяется административный порядок.

В целом, судебный порядок обеспечивает более тщательное рассмотрение споров, но, с другой стороны, процедура обычно бывает длительной и дорогостоящей. Часто возникает необходимость в помощи профессионального юриста, а их услуги не всегда доступны по стоимости. В тех случаях, когда экономическое положение спорящих сторон сильно различается, официальный судебный процесс может привести к менее справедливому решению, чем административный. С практической точки зрения предпочтительно организовывать начальные стадии процесса признания правовых титулов в административном, а не в судебном порядке.

Это становится еще более важным при систематической организации процесса признания. Если ставится цель охватить всю область, процесс признания должен, несомненно, носить обязательный характер, что означает, что в большинстве случаев большую часть расходов берет на себя государство. Поскольку процесс признания правовых титулов, в котором задействовано много собственников, всегда является очень деликатным предприятием, для него следует избирать простые и наименее дорогостоящие процедуры, в которых главная роль принадлежит переговорам. Поэтому систематическая легализация правовых титулов, включая, в первую очередь, разрешение споров, почти всегда основана на административных процедурах,.

В большинстве стран уже существуют хорошо развитые процедуры спорадического признания правовых титулов и регистрации, поэтому мы больше не будем их описывать. Так как это исследование направлено на изучение методов создания и обслуживания или совершенствования кадастровой/земельной регистрации, особенно в развивающихся странах, большего внимания заслуживает систематический подход. Поэтому в последующих главах мы обсудим основные характеристики процесса признания правовых титулов, осуществляемого систематическим образом.

Осуществление процесса признания правовых титулов путем конверсии существующих реестров

Когда приходит время проводить в стране реформу, там уже могут действовать другие системы земельных записей. Лоуренс (Lawrance 1985) описывает такую ситуацию следующим образом:

Если ранее существовавшие записи состоят из земельного реестра, новый реестр можно составить путем выбора и организации данных, содержавшихся в старом реестре. Эта простая канцелярская процедура и нет необходимости проводить процесс признания правовых титулов. Однако, в большинстве стран ранее существовавшие реестры представляют собой реестры документов (актов сделок). Если реестр документов работает эффективно, можно будет осуществить такую форму признания правовых титулов, как «конверсия документов» или «конверсия реестра документов». Она будет означать систематическое изучение всех зарегистрированных документов, которое будет проводиться в регистрационном бюро чиновником-регистратором или другим служащим, назначенным для этой цели. Лицам, обладающим правами на землю, не требуется подавать заявки либо приходить в регистрационное бюро. Им посылается извещение о намерении зарегистрировать их права, что дает им возможность выдвинуть возражения в течение оговоренного периода времени. Если возникают возражения, регистратор разбирается с ними, и первая регистрация считается завершенной. Такая форма признания правовых титулов, несомненно, является более быстрой и менее дорогостоящей, чем официальное систематическое признание правовых титулов, которое является альтернативной формой.

Симпсон (Simpson 1976, с.208-12) приводит несколько примеров различных методов, используемых для конверсии реестра документов в Сингапуре, Пенанге, Малакке, Замбии и Кении. В ряде европейских стран реестры прав на землю также создавались путем конверсии реестров документов «с предоставлением достаточных возможностей для оспаривания и юридического расследования». Наиболее известна конверсия, проведенная в Германии в конце девятнадцатого века. Постепенная конверсия имела место и в Швеции, когда все объекты собственности были индексированы, все права на них были зарегистрированы на отдельных листах, и все зарегистрированные права обеспечивались постепенно возрастающими гарантиями.

Конверсия может быть организована как последовательный процесс, при котором предпринимаются шаги по совершенствованию имеющегося земельного реестра или налоговых записей. На Рис.10.1 дается пример таких шагов. Важно сделать регистрацию обязательной, стандартизировать и упростить процессы земельных сделок и регистрацию, и в то же время обеспечить более тщательное исследование актов сделок и сторон. Если зарегистрированным земельным участкам присваиваются уникальные идентификационные номера, все сделки могут быть занесены на отдельные для каждого участка листы, что поможет в дальнейшем подготовиться к переходу к реестру правовых титулов. Регистрационные индексные карты могут быть произведены на основе имеющихся картографических материалов, возможно, с помощью дешифрования аэрофотоснимков и выездных проверок. На этой стадии автоматизация может вводиться или нет, но она была бы очень полезна для перепроверки существующих земельных реестров и налоговых записей, и, несомненно, автоматизация облегчает всю работу по обновлению данных. После тщательных проверок существующих реестров и записей, можно приступить к переходу к эффективной системе регистрации правовых титулов, начав с создания временного реестра, который через предписанный промежуток времени автоматически становится постоянным.

Выбор между процессом признания правовых титулов путем конверсии существующих реестров и на месте не является выбором между первым и вторым. Даже когда процесс признания правовых титулов главным образом осуществляется путем официального систематического изучения существующих реестров с предоставлением возможности позже выдвигать возражения, обычно требуются и полевые работы. Когда же, с другой стороны, вся работа проводится в поле, помощь могут оказать документальные свидетельства и существующие реестры.

Считается, что старые реестры могут быть преобразованы в реестры правовых титулов без значительного объема полевых работ только в том случае, если большое количество земельных участков уже нанесено на карту, а имеющиеся реестры обладают сравнительно высокой законной силой. Это особенно верно, когда регистратор регулярно перед регистрацией исследует все документы на их соответствие уже зарегистрированным документам. Другой хорошей основой является также надежный и полный кадастр. Если существующие реестры представляют собой просто «пассивные» реестры документов без полного охвата, не стоит тратить время на попытки преобразовать их канцелярскими способами. Естественным решением в таких случаях будет проведение процесса признания правовых титулов в поле в систематическом порядке в сочетании с предоставлением возможности предъявлять иски и возражения, а позднее и апелляции. В последующих главах будут представлены основные характеристики такой процедуры. Вариации, конечно, возможны, но практика показала, что описанные методы работают во многих случаях.

 

Процесс признания правовых титулов, организованный систематическим образом

Приоритеты

Допустим, что деликатная задача по созданию правовой основы систематического процесса признания правовых титулов и регистрации выполнена. Далее допустим, что правительство определило приоритетные районы страны. По многим причинам разумнее начать работы в одном или в двух районах. В стране, не имеющей опыта в таком виде деятельности, будет испытываться нехватка соответствующих знаний. Необходимо последовательно накапливать опыт и осуществлять подготовку специалистов. Часто ощущается и недостаток материальных ресурсов: денег, самолетов для производства аэрофотосъемки, помещений для бюро регистрации и т.д. Позднее эти работы можно будет вести в нескольких областях страны одновременно.

Мы уже обсуждали некоторые факторы, которые могут определить выбор приоритетов. На начальной стадии необходимо выбрать те области, в которых легче производить съемку, и в которых нет слишком сложных и запутанных прав землевладения. Правительство официально объявляет, что назначенные области являются областями, где действует новое законодательство и где немедленно может начаться обязательный систематический процесс признания правовых титулов.

Персонал

Если, как и было рекомендовано, процесс признания правовых титулов будет носить административный характер, необходимо назначить организацию или лицо, которые его возглавят. Иногда эти обязанности получает регистратор, но так как обычно он не имеет организаций на местах, вряд ли стоит это делать. Более предпочтительным кажется назначить специальный служебный персонал для данной области, возглавляемый инспектором по признанию правовых титулов, которого назначает правительство. Лоуренс (Lawrance 1985) описывает его функции следующим образом:

Его обязанности являются в основном административными, хотя он выполняет и судейские функции при разрешении споров, и поэтому он должен быть хорошо знаком с правом, обычным или статутным, действующим в этой местности. Процесс признания правовых титулов может быть описан как «упражнение по связям с общественностью». Качества, которыми должен обладать инспектор по признанию правовых титулов, должны соответствовать всем этим требованиям. Среди его обязанностей следующие:

(i) Раздел области, назначенной к процессу признания правовых титулов на меньшие единицы.

(ii) Опубликование всех объявлений, требуемых законом.

(iii) Объяснение жителям назначенной области процедуры проведения

(iv) Защита интересов государства в назначенной области

(v) Разрешение споров, переданных ему чиновниками, занимающимися размежеванием и регистрацией, и последующих протестов по поводу окончательных записей.

При выполнении своих обязанностей он обладает полномочиями давать указания чиновникам, занимающимся размежеванием, регистрацией и съемкой, а также может сам выполнять эти функции.

image

image

Рис.10.1 Шаги по совершенствованию и преобразованию земельных записей

Служащие, о которых говорилось выше, представляют собой персонал по признанию правовых титулов. Решение о том, нужно ли назначать разных служащих для выполнения разных функций принимается в каждом конкретном случае. Иногда один человек может выполнять две или три функции.

Служащий, ответственный за размежевание, вместе с заинтересованными лицами определяет существующие границы и следит за тем, чтобы эти границы были нанесены на местности образом, обеспечивающим проведение съемки. Он должен иметь право с согласия владельцев выпрямлять или изменять границы, а также отводить землю для дорог и тропинок. Землеустроитель отвечает за составление демаркационных карт, а регистратор записывает притязания на землю и регистрирует те из них, которые не оспариваются и которые он считает законными.

Помощь официальным работникам часто оказывают комитеты, избираемые из землевладельцев. Так как они хорошо знакомы с местными условиями, они могут оказать существенную помощь при регистрации и определении земельных интересов. Эти комитеты могут служить связующим звеном между официальными лицами и владельцами или крестьянами для передачи информации, разрешения недоразумений и стимулирования сотрудничества. Иногда, как в Кении, комитет имеет не только совещательные права, но и право принимать решения по вопросам признания правовых титулов. Лоуренс (Lawrance) дает следующие комментарии:

На первый взгляд активное участие в реальном осуществлении процесса признания правовых титулов комитетов, состоящих из непрофессионалов, является привлекательной идеей, особенно там, где действует обычное право. Оно помогает вызвать доверие общественности к процессу. Местные комитеты, особенно состоящие из старейшин племен, лучше понимают местные обычаи по отношению к земле, чем официальные работники, многие из которых набраны из других частей страны. Участие комитетов из местных жителей может осуществляться на трех уровнях. Во-первых, «полное участие», когда комитеты несут полную ответственность за все решения по разным важным аспектам процесса, включая утверждение существующих прав и разрешение споров. Во-вторых, «частичное участие», когда комитеты участвуют в одной части процесса и не обязательно имеют право принимать окончательное решение. В третьих, «консультативное участие», когда деятельность комитетов ограничивается консультированием официальных работников. Что же касается полного участия, комитеты, конечно, не могут действовать без официальных работников, которые ведут необходимые записи, действуют как исполнительные лица комитетов, разрешающие споры, обеспечивают эффективную демаркацию земельных участков и выполняют требующиеся геодезические и картографические мероприятия. Однако именно комитеты принимают решения.

Реклама

В таких странах как Кения, где процесс признания прав прошел успешно, много внимания еще до начала работ было уделено пропаганде в местных газетах, на местном радио, объявлениям в общественных местах. Самое существенное значение имеет то, чтобы все заинтересованные лица были информированы о происходящем, чтобы они могли подать свои иски. После завершения в какой-либо части страны процесса признания правовых титулов, все незарегистрированные права на землю теряют законную силу, становятся недействительными, по крайней мере, в том случае, когда регистрация имеет окончательный, а не временный статус. Поэтому требуется обширная пропаганда. Ее целью является также информирование всех заинтересованных лиц о цели, преимуществах, методах процесса и о роли, которую они должны будут в нем играть. Пропаганда должна также включать объявление о необходимости подавать иски по поводу прав в течение установленного периода времени, если иски не подаются в поле.

После использования общественных информационных каналов организуется общее собрание с участием властей, служащих и заинтересованных лиц. Часто у владельцев собственности возникают подозрения в том, что процесс признания прав служит главным образом целям налогообложения. Так как необходимо полное сотрудничество, необходимо выделить достаточно времени для информирования о пользе и значении регистрации прав на землю.

Работа по секциям, исследование документальных свидетельств

До начала практической работы необходимо разделить назначенный район на ряд секций и собрать документальные свидетельства о правах на землю на этой территории. Лоуренс (Lawrance 1985) представляет следующие точки зрения по поводу деления местности на сегменты:

Секция является основной единицей процесса признания прав; земельные участки последовательно нумеруются и составляется реестр признания правовых титулов по секциям. При регистрации секции признания правовых титулов становятся также регистрационными секциями, основными единицами реестра прав на землю. Для них используются те же названия, и сохраняются те же номера земельных участков. Секции должны, насколько возможно, совпадать с существующим территориальным делением (например, приход или подразделение административного района), а их отличительные названия должны быть знакомы местному населению. Размер секций определяется исходя из различных соображений. Одно из таких соображений — это количество участков в секции. Для упрощения работы бюро земельной регистрации следует по возможности избегать создания секций с исключительно большим или исключительно маленьким количеством земельных участков. Если говорить в общем, то удобной представляется цифра между 100 и 600.

Перед началом полевых работ должны быть собраны документальные свидетельства, касающиеся прав на земли рассматриваемого сегмента. Там, где существуют надежные записи, несомненно, следует использовать эту информацию. Однако в областях с преобладанием прав на землю, основанных на обычае, такая письменная информация часто совершенно отсутствует. В других областях может существовать старая регистрационная система, но обычно она настолько неполная или обладает таким низким правовым статусом, что сложные поиски просто себя не оправдывают. В таких случаях целесообразно собрать только легко доступную письменную информацию, а в остальном полагаться на подаваемые притязания на землю и результаты полевых работ.

Когда, например, в Швеции в 1960-е годы хотели ускорить процесс признания правовых титулов в некоторых проблемных областях страны, служащие, ответственные за процесс признания прав, были освобождены от обязанности проводить собственные расследования документальных свидетельств, и в то же время была усилена ответственность сторон при подаче притязаний. Это дало хорошие результаты, о чем свидетельствует значительно возросшее количество оформленных участков земли и в то же время очень малое количество ошибок при регистрации.

Перед началом полевых работ ответственное лицо публикует объявление о проведении процесса признания правовых титулов, в котором каждый гражданин, претендующий на права на землю в данном районе, обязывается подать письменное либо устное притязание на права на землю в течение отведенного периода времени. Притязания могут подаваться устно во время осуществления записей, особенно при праве, основанном на обычае.

Подготовка демаркационной карты

Методы геодезической съемки обсуждались в предыдущей главе. Установление границ не является чисто технической проблемой, оно имеет юридическое и практическое значение. Обычно все заинтересованные стороны заблаговременно оповещаются о необходимости присутствовать на участке в определенный день. Служащий, ответственный за размежевание (обычно землеустроитель), исследует границы и делает запись обо всех возникающих спорных вопросах.

Однако часто не хватает квалифицированных землеустроителей. Можно сэкономить много времени, если владельцы и крестьяне по договоренности простым способом отметят границы своих участков до начала официального размежевания. Эта работа проводится специально избираемым комитетом, возможно с помощью демаркационного работника более низкого уровня.

После демаркации проводится съемка границ наземными методами, путем дешифрования фотоснимков или другими способами, которые обсуждались в главе 9, и готовится демаркационная карта. Обычно землеустроитель отмечает все притязания на права собственности, пользования и других интересов, а также все споры. Однако при проведении съемки не следует организовывать длительные дискуссии о правах и исследование документов. Это лучше организовать во временном офисе. Расследование и регистрация притязаний может осуществляться также служащим, ответственным за регистрацию. В случае возникновения споров он будет пытаться достичь соглашения между спорящими, и если это не удается, то спор должен решаться служащим, ответственным за проведение процесса признания правовых титулов, самостоятельно или вместе с избираемым комитетом.

После завершения всех этих работ землеустроитель готовит демаркационную карту и предварительный список прав на земельные участки с отметкой обо всех спорных границах и правах. Этот список часто называют отчетом о признании правовых титулов. В принципе он должен содержать всю информацию, которая позже войдет в реестр прав на землю.

Рассмотрение притязаний, завершение процесса признания правовых титулов и апелляции

Дальнейшее рассмотрение притязаний и границ обычно проводится служащим, ответственным за проведение процесса признания правовых титулов, вместе с избираемым комитетом. Отчет о признании правовых титулов и демаркационная карта проверяются на соответствие местным условиям, а все споры рассматриваются в присутствии заинтересованных сторон. Как правило, большинство споров разрешается на этой стадии. После этого демаркационная карта и отчеты выставляются для ознакомления в каком-либо общественном учреждении либо в местном офисе. Для подачи протестов отводится определенное время, например один месяц. Следует организовать достаточную огласку для того, чтобы все заинтересованные лица, включая отсутствующих, имели возможность подать протест до окончательного завершения процесса признания правовых титулов. Все протесты официально рассматриваются служащим, ответственным за проведение процесса признания правовых титулов, после слушания в комитете или в сотрудничестве с ним. Затем служащий документирует дело и оформляет сертификат, который означает завершение процесса признания правовых титулов в этом районе.

Во всех странах предоставляется право апелляции на решения, принятые на местном уровне. Апелляция может быть подана в региональное или центральное правительство или в Верховный суд. Рекомендуется ограничить право апелляции одной инстанцией. Необходимо избегать длительных судебных разбирательств для эффективного осуществления систематического процесса признания правовых титулов. Разветвленная система апелляций с большим количеством судебных разбирательств может затормозить, а иногда и полностью остановить работу по систематической регистрации правовых титулов. Предпочтительнее иметь простую процедуру, ведущую только к предположительному правовому титулу, который автоматически становится абсолютным по истечении предусмотренного промежутка времени, чем сложный процесс признания правовых титулов, напрямую ведущий к абсолютным титулам.

Когда исправленная демаркационная карта и отчеты о признании правовых титулов официально объявляются завершенными, они отсылаются в регистрационное бюро для первой регистрации. Подача апелляций не должна останавливать регистрацию, но в реестре делается ссылка на то, что данный титул не является окончательным.

Обновлено: 28.05.2019 — 00:26

Добавить комментарий

Образовательный сайт © 2019