UniverHelper.RU

Сайт для студентов. Здесь Вы найдёте всё, что нужно для обучения

Польза кадастра и земельного реестра для развития сельских и городских территорий.

Развитие сельских и городских территорий часто рассматривается как два независимых процесса. По-разному формулируются проблемы: они решаются разными специалистами и организациями с использованием разных методов. Поэтому, возможно, будет уместно начать с утверждения о том, что развитие сельских и городских территорий часто тесно взаимосвязано и имеет общие проблемы. Подход к созданию кадастровой или земельно-правовой регистрационной системы должен быть одинаковым и не зависеть от того городские это земли или сельские. Часто этого не делается. Аргументы приводятся с обеих сторон, но тем не менее проблемы, которые призван решать кадастр или земельный реестр, одни и те же и в сельских, и в городских районах. Из этого следует, что кадастр/земельный реестр должен быть основан на одних и тех же законах, правилах, методах в применении к обоим видам землепользования.

Несмотря на это утверждение, для того чтобы избежать обобщений, будет более уместно обсудить сельские и городские условия по отдельности.

 

Сельская местность

Никто не сомневается в важности проблемы развития сельской местности и обеспечения надежных прав на землю для тех, кто работает на земле. Приведем цитату семинара Мирового банка: «В настоящее время средства к жизни более половины всего населения земли напрямую зависит от сельского хозяйства. Девять десятых всего сельскохозяйственного населения живет в развивающихся странах, где вопросы получения земли и прав на землю представляют первостепенный интерес для более, чем 2000 миллионов человек.»

Часто отмечалось, что одним из стратегических путей поддержки развития является укрепление строительства институциональных структур. Кадастр и земельный реестр являются слабыми местами в большинстве стран третьего мира. Усиление этих систем может поэтому стимулировать развитие.

Как может помочь такая эффективная система?

1. Лучшая информационная база для планирования и управления.

2. Лучшее определение прав и их большая надежность.

3. Лучшие возможности финансирования развития.

4. Более легкое осуществление политических мероприятий.

5. Лучшее управление и контроль.

1. Лучшая информационная база для планирования и управления. Практически самоочевидно, что для успешного планирования земельных ресурсов необходимо иметь основные сведения о них. Самыми основными фактами являются данные о структуре собственности и существующих правах на землю. В большинстве случаев общих сведений недостаточно. Конкретные действия требуют конкретных знаний. Большую ценность представляют подробные карты, показывающие систему участков, особенно если эти карты соотносятся с реестром, предоставляя, таким образом, полную информацию о правах на каждый участок. Эта информация будет чрезвычайно полезна при планировании ирригационных и других сельскохозяйственных мероприятий, мероприятий по развитию инфраструктуры, кредитов, кооперации и т.д.

2. Более точное определение прав и большая безопасность. Хорошо известно, что права на землю часто бывают неясными особенно в странах третьего мира. В качестве примера можно было бы привести многие страны Африки. Здесь традиционно наиболее распространенными были права на землю, основанные на обычае, скорее принадлежащие племени, группе, семье, чем индивидууму. Введение западных правил во время периода колониальной зависимости, коммерциализация, современные методы культивации земель и т.д.- все это привело к усилению индивидуальных прав и ослаблению групповых. Это может стать причиной неуверенности в существующей ситуации и споров о правах, что в свою очередь может негативно сказаться на готовности участвовать в инвестициях и развитии. Земельный реестр определяет фактические права и может избавить от неуверенности. Существует и много других ситуаций, в которых права на землю определены нечетко. Возможно, земля была занята кем-то. Какие права имеет скваттер? Может быть неясен баланс между общественными и индивидуальными правами на землю. В таких случаях может помочь регистрация прав на землю.

Надежные права важны не только для сельскохозяйственных земель (см. Рис. 6.1). Хорошо известно, что во многих странах Третьего мира ощущается нехватка древесного топлива. Естественное воспроизводство леса не в состоянии удовлетворить потребности. Было бы чрезвычайно полезно, если бы в больших масштабах высаживались леса, принадлежащие отдельным лицам или деревням. Но на их рост уходит много лет, поэтому должно быть однозначно ясно, что тот, кто сажает лес, имеет исключительное право на его рубку. Во многих частях мира это представляет проблему.

В некоторых случаях более точное определение прав может иметь негативные социальные последствия. Может появиться стремление подавлять меньшие права, права, не имеющие юридической поддержки, или права, неудобные для большинства. Закрепление прав во многих случаях привело к ограничению права пользования общей землей для малых владельцев и арендаторов. Случается также пренебрежение меньшими правами, например, правами вдов. Подобное происходило в Кении в ходе проведения программы повсеместной регистрации прав на землю. Обычно гарантированность прав собственности особенно важна для людей, не имеющих достаточных средств для ведения длительных споров о правах собственности и границах.

3. Лучшие возможности для финансирования развития Одной из основных причин осуществления земельной регистрации являются кредиты. В большинстве финансовых учреждений необходимым условием выдачи закладной или займа является предоставление плана развития и законного титула собственности, в противном случае требуется заключение специального договора страхования. Застройка земельных участков, не говоря уже о создании эффективного современного сельского хозяйства, часто требует гораздо больших ресурсов, чем имеют владельцы, и чем они могут занять в кооперативных обществах, которые обычно предоставляют только краткосрочные кредиты, или у частных ростовщиков, как правило, устанавливающих высокие процентные ставки. Если не удается найти деньги под умеренные проценты, вряд ли будет возможно финансировать значительные капиталовложения в землю.

Этот аспект может казаться не таким уж и важным в обществе с невысоким уровнем развития экономики, где инвестиции незначительны и возможности кредитования ограниченны из-за всеобщей бедности, а стоимость земли редко бывает высокой. Но с развитием страны вопросы кредитования будут приобретать все большее значение, и для того, чтобы не задерживать развитие, будет необходимо находить решения.

4. Более легкая реализация действий Хорошо известно, что даже самые эффектные планы развития могут остаться только на бумаге и никогда не быть реализованными. Обычные трудности реализации планов значительно возрастают без детальных карт и точной информации об имеющихся правах собственности и других правах на землю.

image

Рис. 6.1 Гарантии собственности и планирование ферм (Feder 1986)

 

В качестве примера можно привести реализацию аграрных реформ. В этом случае наличие карт, записей о земле и правах на землю становится совершенно необходимым. Опыт некоторых стран показывает, что даже в случае проведения законодательной реформы и принятия новых законов, их очень трудно проводить в жизнь при отсутствии точной информации о правах на землю. Обычно крупные землевладельцы становятся в оппозицию, и в отсутствии земельного реестра совершается слишком много ошибок, реализация реформы идет слишком медленно, а трудности слишком велики, чтобы реформу можно было считать реалистичной.

5. Лучшее управление и контроль Чем больше имеется информации о земле, тем лучшие возможности создаются для управления развитием. При желании в структуру регистрации земель может быть включен специальный механизм управления и контроля. Во многих странах Европы, например, в Швеции, раздел участка разрешается только после проверки соответствующим органом государственной власти. Таким образом, кадастр и регистрация земель позволяют, хотя бы до определенной степени держать под контролем фрагментацию земель. Могут применяться и другие формы контроля, например, требование чтобы было произведено определенное строительство при получении земельного участка, чтобы передача собственности осуществлялась в соответствии с установленными правилами, чтобы цены не превышали определенного уровня и т.д.

Одной из причин проведения контроля может быть необходимость защиты фермеров. На этот аспект обращалось особое внимание в отчете по Кении (Lawrance Mission 1996).

Приходится признать, что хотя свобода распоряжаться имуществом является неотъемлемым атрибутом частной собственности, новых собственников необходимо оградить от нее в их же интересах. К этому заключению мы приходим, наблюдая то, что произошло в Индии, Бирме и других местах, где не осуществлялось никакого контроля при введении частной собственности на землю. Слишком часто приходится наблюдать, что нет более верного способа лишить крестьянина его земли, чем предоставить ему надежные права собственности, могущие служить таким же предметом сделки, как простая банкнота.

Частично по этой причине в Кении наряду с регистрацией правовых титулов вводилась система земельного контроля. Для утверждения сделки о передаче, аренде, закладах, разделах и межевании необходимо получить одобрение Совета по земельному контролю (Land Control Board). Если сделка является заведомо несправедливой по отношению к одному из участников, она не признается законной.

Вышеперечисленные причины позволяют верить, что кадастр и земельный реестр вместе с сопутствующими картами могут стать важным инструментом развития. Практика свидетельствует о том же. Например, Кения выделяется из всех стран Третьего мира в области земельной регистрации. С 60-х годов на большей части страны проведена систематическая регистрация правовых титулов. Одновременно имела место интенсификация производства, частично явившаяся следствием распространения высокоурожайных культур, таких как кофе, частично следствием роста урожайности. По данным исследований Мирового банка (The World Bank Research News 7(1)) в то время как экспорт сельскохозяйственной продукции в других африканских странах оставался неизменным или снижался, в Кении он увеличился в три раза. Практически то же самое происходило и в Малави, другой стране с гарантированными правами частной собственности (см. Рис. 6.2). Всегда трудно определить основные причины таких изменений, но представляется вполне реалистичным, что гарантированные права собственности после регистрации в сочетании с лучшими возможностями получения кредитов и предоставлением консультативной помощи по ведению сельского хозяйства сыграли важную роль в росте производства.

С другой стороны, необходимо помнить, что системы кадастра и земельной регистрации не являются неким магическим средством, способным автоматически стимулировать развитие. Они являются элементом институционального развития и для получения реальных результатов их необходимо сочетать с другими мерами. Можно процитировать слова Дж. Лоренса (J. Lawrance 1984):

Все сказанное позволяет предположить, что некоторые из заявлений в пользу земельной регистрации как фактора повышения продуктивности сельского хозяйства часто являются преувеличенными или основанными на неправильных представлениях, и они, несомненно, требуют более критического изучения, чем они обычно получают. Слишком восторженные заявления могут сослужить плохую службу. Можно сделать следующий вывод:

(а) Введение земельной регистрации не способствует автоматически или напрямую повышению продуктивности сельского хозяйства, так как оно не обязательно изменяет природу, использование или права на землю. Оно также не изменяет отношение или обычаи фермеров, от которых зависит продуктивность.

(б) Для осуществления таких перемен всегда необходимы и другие мероприятия.

(в) Тем не менее, введение земельной регистрации облегчает или дополняет другие мероприятия и таким образом вносит вклад в повышение продуктивности.

 

Городские территории

В исследовании Мирового банка, проведенном Дёблем (Doeble 1985), мы читаем:

Городские земли относятся к числу наиболее ценных экономических и социальных ресурсов любой нации, и невозможно должным образом управлять ими без адекватной системы измерения и регистрации границ участков, а также без регистрации всех юридических прав на данный участок, другими словами, без адекватной кадастровой системы. В то время, когда земля становится все более сложным и требующим все больших временных затрат элементом практически каждого проекта развития, нехватка кадастровой информации приобретает решающее значение. Тем не менее, как раз в тех странах, где в ближайшие два десятилетия ожидаются наиболее быстрые темпы урбанизации, имеются самые слабые системы кадастров. Поэтому создание этих систем начинает рассматриваться как такая же составная инфраструктуры, как дороги и линии электропередач: важный элемент, ускоряющая практически все другие формы развития.

И он продолжает:

50% всех городских проектов Мирового банка между 1972 и 1982 годами потребовали дополнительных затрат и/или испытывали значительные задержки из-за не отвечающих требованиям кадастров и системы налогообложения собственности.

clip_image002

Рис. 6.2 Показатель экспорта сельскохозяйственной продукции в некоторых африканских странах (Мировой банк 1986)

Основную цель городского развития можно сформулировать следующим образом: «Обеспечение надежных прав на землю в достаточных размерах, в подходящих местах по доступным ценам и на справедливых условиях является основным условием ликвидации отставания в строительстве жилья для бедных и удовлетворения быстро растущих потребностей в жилье для “новых бедных” семей», (HABITAT: Основные направления создания программы по жилищному строительству, Найроби (Guidelines for the preparation of shelter programmes) 1984).

Это отставание является очень большим в основном из-за бурной урбанизации развивающихся стран. За последние 25 лет возникло большое количество огромных городов, и эта тенденция продолжается. За последнее двадцатилетие двадцатого века городское население выросло почти в два раза. И что еще более серьезно, большинство новых жилищ строится без всякого плана и часто имеет характер трущоб.

Как бороться с такой ситуацией? Каковы стратегические проблемы? Конечно же, очень важно наращивать объемы планирования и строительства. Но в основе проблемы чаще всего лежит земля: ее наличие, цены и защита прав на нее.

В 50-60-е годы общепринятым способом борьбы с трущобами был их снос и строительство новых домов для сдачи внаем. Этот способ был заимствован у более развитых промышленных стран. Однако постепенно пришло понимание того, что для развивающихся стран он не подходит. Вновь построенные жилища были слишком дорогими для большей части бедноты, а экономика развивающихся стран не может позволить себе выделение субсидий.

Сейчас общепринято полагаться на самостоятельную деятельность людей. Многие люди, живущие в трущобах, а, возможно, и большинство, располагают избытком времени, когда они не заняты заработками. Этот избыток времени они могли бы использовать на строительство, если бы у них была земля, и им гарантировалось бы право оставаться на этой земле.

Обычно рекомендуется два способа решения непосредственной жилищной проблемы больших масс населения.

Первый способ — предоставление участков под застройку и услуг — обычно означает низкозатратную эксплуатацию неиспользуемых земель, которые принадлежат, контролируются или покупаются правительством или муниципалитетом. Для обслуживания регулярной системы небольших строительных площадок требуется простая инфраструктура, включающая грунтовые дороги, стояки и коммуникации общественного пользования. Если в течение отведенного периода времени строится жилище определенного стандарта, предоставляется право собственности или пользования. Иногда власти предоставляют помощь по строительству коробки дома, часто путем выдачи займов на строительные материалы. Но для того, чтобы достичь низких затрат общественного сектора, большая часть строительства должна быть выполнена самими будущими жильцами.

Другой способ — благоустройство незаконных поселений — означает, что незаконные поселения, не имеющие формального права на землю, воспринимаются толерантно и фактически как ресурс. Некоторые дома сносятся для строительства дорог, но в целом сохраняются все здания и создается простая инфраструктура. Наиболее важно то, что жильцы получают право остаться и официальное право собственности или пользования землей на определенный период времени. Это означает, что они могут с уверенностью в будущем улучшать качество своего жилища и свои жилищные условия.

При принятии обоих решений центральную роль играют кадастр и земельные реестры. Очевидно, что должны быть какие-то средства дать жильцам гарантии, какой-либо официальный документ, определяющий их право на участок земли, т.к. отсутствие гарантий будет препятствовать самостоятельной деятельности. Этой цели можно достичь даже простыми средствами. Например, в некоторых проектах Мирового банка предлагалось просто нумеровать дома на аэрофотоснимках незаконных поселений, а затем выдавать жильцам, определенным таким образом, официальный документ, подтверждающий их право занимать свое жилище в течение определенного периода времени. Это решение может использоваться в качестве временного, а на перспективу разумно использовать систему с более постоянным порядком регистрации.

Итак, как для сельских, так и для городских территорий жизненное значение имеет гарантированность прав. Имеют много общего и другие причины для создания кадастра и земельного реестра. Очевидно, что они важны и с точки зрения информации и планирования. Каждому проектировщику необходимо знать, какие земельные ресурсы имеются в наличии. Какие земли еще не используются под инфраструктуру или здания — спланированные или неупорядоченные? Насколько они подходят для различных городских нужд? Кто владеет этой землей или контролирует ее? Без этой информации затруднительно планировать городское развитие.

В индустриальном обществе земельная информационная система может иметь более сложное строение. Цифровые карты и автоматизированные интегрированные реестры могут оказать проектировщикам многочисленные услуги. Легко можно производить карты разных масштабов с различной комбинацией уровней информации и разным содержанием. Если основная информация, имеющая отношение к земле, землепользованию, населению, зданиям и предприятиям, имеет общий идентификатор в виде однозначно определенных участков, может быть организовано производство интегрированной информация в виде статистики, тематических карт и т.д. Даже в наиболее развитых странах только начинают использоваться все возможности, которые открывает проектировщику компьютеризованная система земельной информации.

Важной характеристикой такой системы является то, что она облегчает обновление данных. До недавнего времени большая часть работы проектировщика заключалась в проведении инвентаризации и сборе информации, необходимой для конкретного плана. Если по прошествии нескольких лет требовалось пересмотреть план, приходилось заново проводить инвентаризационную работу. Такой способ работы труден и не эффективен. Можно будет значительно улучшить операционный контроль, мониторинг и пересмотр целей и планов, если проектировщик всегда будет иметь возможность пользоваться обновленными базами данных о земле.

Другие выгоды, перечисленные для сельских территорий: лучшие условия финансирования и внедрения планов, лучшее управление и контроль, в равной степени важны и для городских территорий. Не имея надежного права собственности, трудно получить кредит на строительство. При невысоких требованиях, несомненно, и потребность в банковских кредитах и их доступность являются невысокими. Но для того чтобы поднять требования либо сразу же начать строительство на высоком уровне, банковский кредит просто необходим. Реализация различных мероприятий, осуществляемых общественным сектором, также значительно облегчается при наличии кадастра или земельного реестра, охватывающего всю территорию. Для налогообложения это самоочевидно, но реестры полезны и в других целях. Списки земельных участков, землевладельцев и людей, проживающих на земле, могут понадобиться для многих целей: переписи, выборы, статистика населения и земель и т.д. Государственное управление трудноосуществимо без информации по этим вопросам.

Лучшее управление и контроль чрезвычайно важны для предотвращения разрушительного воздействия урбанизации в развивающихся странах на всю структуру. Как уже упоминалось ранее, новые поселения в этих странах по большей части возникают без всякого планирования, хаотично и носят характер трущоб. Чтобы заработала система регулирования, необходима не только информация о существующих правах и людях, но также и правовые средства влияния на развитие. В системе регистрации правовых титулов, таким средством является регистрация как таковая. Без нее трудно предотвратить самовольное строительство и, следовательно, все официальные планы застройки будут иметь тенденцию оставаться не более чем планами на бумаге.

Итак, кадастр и земельная регистрация во многих отношениях имеют жизненно важное значение для городского развития. Но только их недостаточно. Они — только один из компонентов инфра- и институциональной структуры, которые должны быть созданы для контроля над развитием и направления развития в нужное русло. Необходимо, чтобы землю можно было приобрести по допустимым ценам, необходимо усилить правовую основу землепользования и землевладения, необходимо усовершенствовать систему землеуправления и финансовую систему, необходимо привести строительные нормы и стандарты в соответствие с экономическими ресурсами обычных людей, необходимо пересмотреть роль местных властей и усилить роль общественного сектора и т.д. Эффективная система земельной регистрации абсолютно недостаточна, если она является единственной мерой.

Поэтому мне хотелось бы обратить ваше внимание на слова Симпсона (Simpson 1976):

На земельную регистрацию надо смотреть широко. Земельная регистрация может быть важным инструментом надежной системы землеуправления, но она — просто часть государственного механизма. Она не является каким-то магическим средством, автоматически производящим хорошую систему землепользования и развития, она не является ни системой землевладения, ни даже видом земельной реформы, хотя она может служить ценным административным вспомогательным средством для реформы. Короче, земельная регистрация — это только средство достижения цели. Сама по себе она не является целью.

Обновлено: 29.03.2019 — 01:06

Добавить комментарий

Образовательный сайт © 2019