UniverHelper.RU

Сайт для студентов. Здесь Вы найдёте всё, что нужно для обучения

Особые проблемы регистрации земельных участков: индивидуальная и групповая регистрация, объединенная консолидация-регистрация, права незаконных поселенцев на землю

 

Индивидуальная или групповая регистрация?

Эта проблема имеет особое значение для тех областей, где господствует земельное право, основанное на обычае, как в большей части Африки к югу от Сахары, в Полинезии и т.д. (см. например, Mifsud 1967 и Acquaye-Crocombe 1984). При системе землепользования, основанной на обычае, безусловное право собственности на землю обычно принадлежит социальной группе: племени, деревне, клану, роду или семье. Общественная земля обычно находится во владении главы группы на положении доверенного лица. Но глава должен советоваться с другими членами группы, обычно со старейшинами. Земля редко обрабатывается как общинная. Отдельные члены группы имеют четко обозначенные права, такие как, построить дом, выращивать урожай и т.д. Если земля забрасывается, права пользования могут возвращаться назад к группе, а могут и не возвращаться. При системе землепользования, основанной на обычае, обычно существуют ограничения на продажу земли без согласия группы.

В зависимости от соотношения между групповыми и индивидуальными интересами, делается выбор между групповой и индивидуальной регистрацией земли, или, возможно, используются оба способа. Эта проблема широко обсуждалась в Южно-тихоокеанском регионе, и были найдены различные решения. Обычно использовалась групповая регистрация, но в некоторых местах, таких как Тонга и независимые государства Микронезии, прибегали к индивидуальной регистрации. Она, несомненно, является более дорогостоящей, но ее применение оправдано там, где сильны индивидуальные права. Существуют проблемы, связанные с групповой регистрацией. Как писал Кроком (Crocombe 1984 стр. 36):

В большинстве случаев неудобства отведения прав на землю социальным группам перевешивают преимущества. Уменьшается гибкость как раз тогда, когда она необходима, и это препятствует повышению продуктивности. С групповыми правами связаны две проблемы:

1. Определить, кто является, а кто не является членом группы. На практике это не так просто, как может выглядеть в теории. Можно «принадлежать» по ряду критериев к различным группам. И все критерии могут служить предметом переговоров и зависят от мнения других.

2. Имеет значение не только то, являетесь ли вы членом группы, но и то, каким членом группы вы являетесь. Например, права и обязанности вождя, сироты, жены, зятя, воина, талантливого землепашца, беженца и людей другого социального статуса значительно различаются, при том, что все они являются членами одной и той же группы. Мы должны отказаться от убеждения, что все члены группы, совместно владеющей землей, равны.

На Соломоновых островах Положение о заселении земель 1968 года позволило использовать обе возможности. В процессе признания правовых титулов регистрировались как индивидуальные, так и групповые права собственности. Совладельцы являются доверительными собственниками и действуют от имени других, обычно группы. Предполагается, что они будут консультироваться с группой и получать ее согласие, прежде чем совершать какие-либо сделки с землей. Для каждого участка земли может регистрироваться не более пяти совладельцев. Общественное мнение на островах благоприятствовало групповой регистрации.

То же самое можно сказать и о Папуа Новой Гвинее. Признание правовых титулов на общественные земли проводилось в незначительных масштабах и в основном как групповая регистрация. По мнению Комиссии по земельным вопросам «к индивидуализации следует подходить с осторожностью». Там, где широко распространены зерновые культуры, следует более четко определить индивидуальные права юридически и административно. Комиссия рекомендовала использовать промежуточные формы землевладения, при которых сохраняются соответствующие групповые права, но в то же время отдельные члены группы или часть группы получают достаточные права, позволяющие им наилучшим образом использовать землю в коммерческих целях (Acquaye and Crocombe 1984, стр. 54). Основной моделью регистрации должна быть регистрация групповых титулов с предоставлением зарегистрированной группе права распределять права землепользования в форме регистрируемых прав занимать землю и других второстепенных прав индивидуумам или подгруппе. Права аренды предоставляются либо на определенный, либо на неопределенный период времени и обычно наследуются.

На Папуа Новой Гвинее была сделана интересная попытка выработать гибкую систему, при которой, с одной стороны, сохраняется обычное право и традиционные отношения, а с другой обеспечиваются возможности для проявления индивидуальной инициативы. Как отмечает Кроком (Crocombe), если в стране с интенсивным землепользованием производится групповая регистрация земель, то необходимо будет обеспечить предоставление прав занимать землю, аренды и других индивидуальных прав внутри групп. В таком случае придется следовать определенным правилам, которые бы регулировали время и условия, права наследования, максимальную площадь, можно ли будет давать права индивидуумам, не принадлежащим к группе, либо отсутствующим членам, должна ли неиспользуемая земля возвращаться группе и т.д. Проведение регистрации в областях с системой землепользования, основанной на обычае, предоставляет уникальную возможность определить права даже в тех случаях, где регистрация является главным образом подтверждением ранее использовавшейся обычной практики. Таким образом, регистрация может обеспечить структуру для существующих прав и для будущей системы землеуправления, затрагивающую как физические границы групповой или индивидуальной земли, так и правила землепользования.

Выбор между групповой и индивидуальной регистрацией зависит от относительной значимости групповых и индивидуальных прав. Выбор зависит также от политических намерений. Если государственная политика оказывает предпочтение индивидуальным правам на землю, в надежде, что это будет способствовать повышению продуктивности, созданию земельного рынка и т.д., тогда, как показывает опыт Кении, индивидуальная регистрация может стать мощным инструментом. Там принято регистрировать индивидуальную собственность, что значительно ускорило процесс индивидуализации. С другой стороны, разрешается и групповая собственность. В Акте о признании правовых титулов на землю (The Land Adjudication Act) 1968 года значится, что любая группа, которая в соответствии с обычным правом использовала права на землю, признаваемые как права собственности, будет признана и зарегистрирована как собственник этой земли. Развитие скотоводства в полузасушливых районах Кении практически полностью происходило на землях, зарегистрированных как групповая собственность. Лоуренс (Lawrance 1984, стр.3) приводит другие примеры групповой регистрации в Африке:

В плане развития Лилонгве в Малави земля вначале заносится в реестр под именем главы семьи как «семейная земля», хотя существует возможность ее раздела и передачи индивидуальным собственникам с согласия семьи и с одобрения местного земельного совета. В Малави также осуществляется регистрация общинных земель; земли, зарегистрированные как общинные, включают dambo, т.е. заболоченные земли, используемые как общинные пастбища, священные рощи, деревенские земли, неиспользуемые садовые земли, которые в дальнейшем могут распределяться между индивидуальными собственниками, но пока находятся под управлением традиционных земельных властей.

Влияние на выбор могут оказать также технические и экономические условия. При групповой регистрации первичной регистрируемой единицей будет не земельный участок, а скорее территория, относящаяся к группе (или, возможно, ее однородная часть), поэтому значительно сокращается количество регистрационных единиц и, следовательно, затраты на съемку и регистрацию. Тогда может упрощаться процедура регистрации прав временного владения и аренды, которые могут быть оговорены устно в соответствии с обычным правом или просто записаны внутри группы. Такие записи могут постепенно совершенствоваться, например, путем обозначения индивидуальных участков на аэрофотоснимках. Важно то, что при такой системе начальные затраты остаются низкими и в то же время имеется возможность для последующего усовершенствования.

Следующая цитата из исследовательского проекта (Larsson and Stoimenov 1985) может служить иллюстрацией того, как групповая регистрация (по деревням) может стать соответствующим решением для первой стадии регистрации общинных земель:

В семидесятые годы в Танзании произошли важные реформы заселения земель и землевладения, вызванные реализацией программы создания деревень. Все сельские поселения должны были объединиться в деревни. В соответствии с актом 1975 года целью создания деревень была трансформация индивидуальных разбросанных усадьб и ферм в кустовые поселения. В каждой деревне должно было жить не менее 250, но не более 600 семей. Место для центра деревни определялось местной командой. Вместе с тем определялись новые границы деревни. Эта революция существующих поселений должна была произойти в очень короткий срок, и, следовательно, не было времени на составление карт и проведение съемки. Демаркация и проведение съемки были оставлены на потом.

Вопросы земельной информации, землевладения и прав на землю стали основой новой сельскохозяйственной политики Танзании, опубликованной в марте 1983 года. В ней намечена программа землевладения и землепользования, основными положениями которой являются следующие:

· Необходимо, чтобы все землепользователи чувствовали уверенность, что их затраты труда и денег принесут пользу им и их семьям

· Немногие пользователи имеют документы, подтверждающие их юридические права и обязанности, и даже границы их участка, что может привести к возникновению споров

· Министерство земель, жилищного хозяйства и городского строительства как можно быстрее произведет обследование стуктуры землепользования и распределения земель. Приоритет будет отдаваться границам деревень.

Это гигантская задача для страны с более чем 8000 деревень и скудными техническими ресурсами.

В случаях, подобных этому, использование деревень в качестве единицы регистрации может быть лучшим решением, благодаря сравнительно низким затратам и тому, что внутри деревень существуют прочные взаимоотношения и деревенские власти имеют решающее влияние при распределении индивидуальных земельных участков. Даже используя только внутренние земельные записи, можно гарантировать надежность прав и обеспечить основания для выдачи займов.

Групповая регистрация имеет значение не только для сельской местности. Незаконный захват земель в городах приобретает массовый характер практически во всех развивающихся странах. Необходимо найти способы сохранения прав скваттеров и в то же время оставить возможности для планирования последующего усовершенствования незаконных поселений. Одним из способов может быть предоставление правового титула не отдельным поселенцам, а группе, населяющей определенную территорию. Поселенцы получают право занимать территорию в течение более короткого или более долгого периода при условии, что они улучшат свое жилище. Эта система может обеспечить достаточные гарантии для того, чтобы стимулировать инвестиции и даже получение банковских кредитов, особенно если права записаны, а домам присвоены уникальные номера на аэрофотоснимках.

Даже если индивидуальное землевладение и регистрация являются наиболее естественным решением, не следует ожидать, что регистрация прав автоматически приведет к разрушению старой системы групповой собственности, основанной на обычном праве. При подходящих условиях следует серьезно рассмотреть альтернативу групповой регистрации. Если ничего специально не предпринимается индивидуализация скорее всего произойдет там, где земля используется наиболее интенсивно.

 

Объединенная консолидация-регистрация

Процесс признания правовых титулов только фиксирует существующие права, но никоим образом не улучшает общую планировку земель. Однако, процесс признания правовых титулов и регистрация могут осуществляться в сочетании со структурными мерами. В некоторых странах организации, занимающиеся установлением правовых титулов, получают также права выпрямлять границы или улучшать их другими способами, отводить землю под общие дороги, каналы, строительные площадки для школ и т.д., в ходе чего часто приходится прибегать к обмену землями между собственниками.

В случае, если владения являются очень фрагментированными и каждое состоит из многих участков, это может послужить серьезным основанием для их объединения в более крупные единицы как предварительное условие для признания правовых титулов. Мы уже упоминали ранее, что в Центральной провинции в Кении, где фрагментация была чрезвычайно распространенным явлением, было решено начать с консолидации. Поля каждого владельца были измерены простыми методами, была вычислена площадь каждого участка. Комитет, состоящий из самих владельцев, с помощью технических специалистов определил планировку новых участков. В других провинциях Кении фрагментация земель была не такой значительной, и признание правовых титулов и регистрация проводились без предварительной консолидации.

Консолидация предшествовала кадастровым работам и в некоторых западно-европейских странах. Так, в Швейцарии обычной процедурой создания кадастра в областях с фрагментированными участками является следующая: старые участки измеряются с помощью фотограмметрических или графических методов, проводится консолидация, обозначаются и обмеряются новые участки и затем создается кадастр, который служит основой для земельного реестра. Подобные же методы раньше использовались и в Швеции. Однако для ускорения регистрации там было решено начать с признания правовых титулов и их регистрации, выполняемых простейшими способами и без физической демаркации границ. Консолидация проводилась позднее, когда владельцы были к ней готовы и имелись в наличии необходимые ресурсы.

Не следует быть слишком категоричным при решении, что должно осуществляться вначале: консолидация или регистрация. Если есть уверенность, что консолидация необходима, что владельцы готовы к ее проведению, что имеются ресурсы, целесообразно начать с консолидации. Но если, с другой стороны, считается, что более важно сначала провести регистрацию, она может быть осуществлена отдельно, предпочтительно без демаркации границ. Консолидацию тогда можно провести позднее.

Некоторые авторы (Lawrance 1966; Simpson 1967; West 1969) доказывали, что в случаях значительной фрагментации процесс признания правовых титулов и регистрацию необходимо отложить до тех пор, пока владельцы не будут готовы принять консолидацию. Приведем цитату из отчета Лоуренса:

Регистрация фрагментированных земель может привести к замораживанию неудовлетворительной модели землевладения. С точки зрения развития сельского хозяйства мы не видим серьезных оснований для отдельной регистрации каждого фрагмента. Это привело бы к значительным проблемам при проведении съемки из-за большого количества и малых размеров участков и повлекло бы гораздо большие расходы, чем осуществление укрупнения земель. Если консолидация представляется и необходимой, и практически выполнимой, ее следует осуществить перед регистрацией. Несомненно, мы не беремся утверждать, что консолидацию следует проводить при серьезной оппозиции населения. Важно, чтобы проведение консолидации одобрялось большинством затрагиваемых ею людей, хотя не следует допускать, чтобы несогласие меньшинства задерживало работу. Мы решительно рекомендуем, чтобы в тех случаях, когда не вызывает сомнения необходимость и возможность проведения консолидации, она становилась обязательным условием проведения регистрации и тем, кто отказывался от проведения консолидации, было отказано и в регистрации.

Эти рассуждения являются приемлемыми, если:

· Чувство собственности недостаточно развито, и поэтому регистрация фиксирует права, которые ранее находились под вопросом (замораживает модель);

· Даже в случаях отдельного процесса установления правовых титулов используются точные методы съемки и обширная демаркация;

· Имеются достаточные ресурсы для проведения как признания правовых титулов, так и консолидации в требуемые сроки.

Особые условия возникают, когда процесс установления правовых титулов проводится вместе с ирригацией, мелиорацией или заселением земель, которые носят настолько радикальный характер, что приходится менять всю структуру прав собственности. Это часто происходит при системе землевладения, основанной на обычном праве. В таких областях требуется установление прав собственности и других прав, которое следует сочетать с процедурами приобретения земель либо консолидации, в ходе последней земля сохраняется за собственниками, но их фермы получают новую структуру.

Права незаконных поселенцев

Очень часто обсуждается вопрос о том, как следует поступать с незаконными поселениями, «скваттерством», при проведении процесса признания правовых титулов и консолидации. Следует ли признать их законность и выдать незаконным поселенцам надежный правовой титул, право временно занимать участок или вообще не предоставлять никаких прав? Если выдается правовой титул, должен ли он быть абсолютным или ограниченным определенными условиями? В последнем случае должен ли правовой титул становиться абсолютным по истечению установленного промежутка времени или при условии возделывания земель, сооружения здания и т.д.?

Проблема может иметь разную специфику при первой регистрации и при последующих регистрациях.

Первая регистрация

Во многих, возможно, в большинстве стран существуют определенные положения в земельном законодательстве о праве давности, в соответствии с которым мирное, гласное и непрерываемое владение без разрешения законного собственника приводит к праву собственности после установленного периода времени, например, 12 лет. Если временный владелец может доказать, что эти условия были выполнены, он получает в процессе регистрации полные права на землю, а также гарантированный правовой титул.

Но проблема часто осложняется. В некоторых странах права давности в земельном законодательстве не существует. В других странах сделано исключение для государственных земель, которые чаще подвергаются незаконному захвату. В областях с землевладением, основанным на обычном праве, редко имеются четкие правила в отношении незаконного занятия земель.

Должна быть выработана четкая политика по отношению к незаконным поселенцам в процессе проведения систематического признания правовых титулов и регистрации. Во внимание следует принять следующее:

1. После проведения первой систематической регистрации в каком-либо районе там не должно оставаться никаких неурегулированных прав. Регистрация представляет также возможность разобраться с незаконными поселениями там, где не существует права давности. В таких случаях ненадежные права будут препятствовать будущим инвестициям и развитию.

2. Если регистрация совмещена с процессом установления правовых титулов, следует решить какие права скваттеров считать приемлемыми и рекомендовать к закреплению, даже если они не имеют под собой легальной основы. Если это касается государственных земель, может быть предоставлено право долгосрочной аренды либо земля может быть передана безвозмездно. Если данный земельный участок является приемлемым, естественным решением является безвозмездная передача земли. Обычно она обуславливается проведением оговоренных усовершенствований в установленный период. Если условия выполняются, предоставляется абсолютный правовой титул. С другой стороны, аренда может использоваться как временное решение в тех случаях, когда дальнейшее существование земельного участка представляется сомнительным или там, где ощущается необходимость в наличии некой проверки перед выдачей полных прав. Отсюда следует, что действия, предпринимаемые в отношении каждого конкретного участка, определяются в первую очередь соображениями планирования, а не продолжительностью периода проживания.

3. Это особенно справедливо в отношении городских территорий. Многие планировщики возражают против предоставления надежных прав незаконным поселенцам, т.к. боятся, что это будет препятствовать будущему запланированному развитию. Несомненно, права не следует выдавать каждому незаконному поселенцу и в каждом районе заселения. Но должна существовать возможность преобразования существующего незаконного поселения в пристойную застройку с простыми дорогами и минимальным стандартным набором коммунальных услуг. Поэтому до предоставления незаконным поселенцам каких-либо прав, необходимо принять решение о пригодности этого района для такого развития. Если решение будет положительным, следует наметить основные характеристики будущей инфраструктуры и определить, какие здания подлежат сносу под строительство дорог и т.п. Могут быть одобрены особые правила зонирования и строительные стандарты. Только после этого можно проводить заключительное признание правовых титулов и регистрацию. В зависимости от ситуации права собственности или права аренды выдаются на более долгий или короткий срок. Процедура признания правовых титулов и регистрации может быть очень простой, особенно когда выдаются только временные права.

В сельских районах, также как и в городских, когда у скваттера нет никаких юридических прав, необходимо рассмотреть приемлемость участка с точки зрения планирования, что включает требования к охране окружающей среды, опасность эрозии, сохранение лесов и т.д. В городских районах необходимо установить, смогут ли незаконные поселения соответствовать желательным моделям землепользования в краткосрочном или долгосрочном плане. Этими соображениями определяется то, какие права будут предоставлены скваттерам. Например, в Таиланде, если поселенец предъявляет доказательства, ему может быть выдан либо акт правового титула, либо сертификат пользования. При соблюдении определенных условий, такие сертификаты могут быть преобразованы в полные акты правового титула (Williamson 1983).

 

Плановая регистрация

Проблема незаконных поселений не исчезнет с созданием системы регистрации правовых титулов. В странах с большой перенаселенностью в сельских или городских районах будут продолжать появляться неупорядоченные заселения, даже если при наличии системы регистрации правовых титулов имеются большие возможности контроля за ними.

Можно поставить следующий вопрос: изменятся ли юридические права скваттеров при введении системы регистрации правовых титулов. Общепринятым является мнение, что незаконный поселенец не должен получать правовой титул вопреки наличию зарегистрированного владельца. Такое положение имелось в английском земельном законодательстве до 1925 года, после которого закон был изменен, и стало считаться, что регистрация правового титула не препятствует действию закона давности права (Simpson 1976, стр. 153). Большинство австралийских штатов тоже сначала шли по этому пути, но сейчас за исключением Нового Южного Уэльса внесены изменения, предусматривающие приобретение правового титула в результате владения.

Однако, в других странах, таких как Малайзия, в законодательстве предусмотрено, что физическое владение не должно вести к получению правового титула вопреки наличию зарегистрированного владельца независимо от продолжительности владения. Иногда, для государственных земель оговариваются особые условия. В Таиланде, например, поселенцы на государственных землях имеют права владения, которые имеют законную силу по отношению к другим индивидуумам, но не по отношению к государству. Следовательно, юридические права незаконных поселенцев на зарегистрированной земле определяются положениями земельного законодательства каждой конкретной страны. Если права владения признаются после создания системы регистрации правовых титулов, они могут быть зарегистрированы по истечении установленного периода времени. Независимо от этого земельный участок всегда может быть зарегистрирован, если не возражает зарегистрированный владелец. На частных землях собственность может передаваться по соглашению, а на государственных – может передаваться безвозмездно, если позволяет местоположение и размеры участка.

Основным способом решения проблем, связанных с незаконными поселениями, является, несомненно, снижение количества неупорядоченных поселений. Эффективная система регистрации правовых титулов обеспечит лучшие предпосылки для контроля, более развитый земельный рынок и большие возможности, также как и более сильную мотивацию для приобретения и улучшения земель. Но как упоминалось выше, регистрация является лишь одним из способов предотвращения незаконных поселений и должна сочетаться с другими средствами. Наиболее важно то, чтобы регулируемые участки предлагались по доступной цене или за доступную арендную плату. Общественный сектор должен взять на себя обязательства по приобретению земель и планированию их развития до того как незаконные поселения начнут создавать проблемы. Должны быть также найдены пути снижения стоимости разрешения на строительство и развитие. В некоторых областях можно установить заниженные строительные стандарты. Если не принять такие меры, люди с низким уровнем дохода не смогут позволить себе построить жилье на законных основаниях и будут принуждены прибегать к незаконным поселениям.

Обновлено: 23.07.2019 — 01:10

Добавить комментарий

Образовательный сайт © 2019