UniverHelper.RU

Сайт для студентов. Здесь Вы найдёте всё, что нужно для обучения

Анализ осуществимости для внедрения или совершенствования кадастровой и земельной регистрационной систем.

Перед принятием любого решения о кадастровой/земельной регистрационной системе необходимо провести анализ осуществимости. Основные стадии этого анализа представлены в данной главе в следующем порядке:

  • Исследование и представление основных фактов
  • Анализ существующих проблем и возможных выгод от вносимых изменений
  • Пилотные исследования
  • Оценка затрат
  • Определение главных целей
  • Выбор основных методов
  • Выбор приоритетов и районов
  • Определение правовых мер

Исследование и представление основных фактов

Как и в любом исследовании, изучение существующих условий должно быть сосредоточено на основных характеристиках особой важности. В нашем случае главными категориями обычно являются:

  • имеющиеся земельные записи и карты
  • существующая правовая структура и система прав на землю
  • имеющиеся в распоряжении ресурсы.

Вне всякого сомнения, фундаментальное значение для принятия решения по поводу введения или усовершенствования систем имеет наличие, содержание и статус земельных записей и карт. В какой степени в стране ведутся кадастровые или земельно-правовые записи? Имеют ли такие записи спорадический характер или обеспечивают более или менее полный охват земель в конкретном регионе или по стране в целом? Включают ли они как частные, так и государственные земли? Основываются ли они на идентифицированных и уникальных земельных единицах? Каким способом записываются изменения, происходящие с этими единицами, и как обслуживаются записи? Какая организация отвечает за их ведение? Для каких целей используются записи, и какую информацию о местоположении, границах, площади, типе землепользования, стоимости и налогах они содержат? Какой статус они имеют? Например, являются ли они правовыми реестрами регистрации актов сделок либо правовых титулов? В какой степени земельные записи различных типов основаны на крупномасштабных картах, на которых могут быть обозначены земельные единицы? Существуют ли любые другие карты, которые могут использоваться для этих целей? Имеются ли в наличии геодезические опорные сети, современные аэрофотоснимки и т.д.? Это основные факты, которые необходимо задокументировать как основу для анализа.

Важно также исследовать имеющуюся структуру прав на землю. Например, при разработке регистрационной системы важно знать, какие права имеют превалирующий характер: права индивидуальной собственности или групповые права, основанные на обычае. Если справедливо последнее, это может и не стать препятствием для введения земельной регистрации, но возможно придется пересмотреть определения прав. Распространение нелегальных поселений, захвата земель и т.п. вызовет проблемы при регистрации, которые необходимо будет решать тем или иным способом. Если система землевладения включает права собственности наряду с правами долгосрочного пользования или аренды, возможно, потребуется принимать решение о том, как обращаться с этими разными формами прав. Большая фрагментированность землевладения может оказать воздействие на затраты и конечные выгоды от внедрения кадастровой и земельной регистрации. В таких случаях целесообразно сочетать регистрацию с мерами по консолидации земель. Значение может иметь также распространенность совместной собственности. А поскольку проблемы землевладения тесно связаны с правовой обстановкой в целом, эта область также должна быть тщательно изучена. Мы вернемся к этой проблеме в последнем разделе данной главы.

Довольно часто условия, упоминаемые выше, варьируются в разных регионах одной страны. Кадастры и регистрация земель могут существовать в больших городах, но не в сельской местности. Могут иметься области, где превалирует статутное право, и другие, где превалирует право, основанное на обычае. Необходимо прояснить такие региональные различия внутри страны.

Для принятия решения по поводу новых систем необходима информация о ресурсах, доступных для реализации данной задачи. Доступность означает, что ресурсы могут быть рассчитаны на долгий срок, т.к. и кадастры и земельные реестры являются долгосрочными проектами. Это предполагает

clip_image002

Рис. 8.1 Введение систематической регистрации

 

длительную политическую поддержку и такие национальные экономические условия и технические стандарты, которые придадут реализации проекта такого типа реальный характер. Если в стране отсутствуют необходимые технологии, персонал и оборудование, должна существовать возможность восполнить эти недостатки посредством иностранной помощи, дополнительных ассигнований и/или расширения образовательных программ. Если решение о создании новой системы принимается до того, как решена проблема ресурсов, области внедрения должны отбираться с особой тщательностью.

Интерес могут представлять и другие обстоятельства. К примеру, поскольку важной характеристикой земельной регистрации является то, что она стимулирует банковские займы, важной предпосылкой для оценки выгод от новой системы является информация о спросе и предложении на такие кредиты. Частота земельных споров и потребность в юридической помощи при совершении земельных сделок — это, как уже отмечалось выше, еще два фактора, имеющие отношение к потенциальным выгодам новой системы.

Решения, принимаемые по кадастрам и земельной регистрации, носят политический характер, не только потому, что требуются долгосрочные затраты, но и потому, что все меры, принимаемые в области земельной политики, являются политически острыми. Поэтому основные факторы, влияющие на принятие решений, должны представляться в виде, ясном и понятном не только специалистам, но и широкой публике.

 

Анализ существующих проблем и выгод от новых или улучшенных систем

Там, где нет никаких проблем, не нужны и реформы. Анализ проблем служит основой для принятия решений по изменению существующих систем, поэтому он должен занимать важное место в анализе осуществимости. Очень часто случается так, что решение усовершенствовать кадастровую/земельную регистрационную систему вызывается одной — двумя проблемами. Они могут заключаться в потребности в более справедливой системе земельного налогообложения, в ненадежности прав собственности, в недоступности банковских кредитов и, как следствие этого, в падении темпов роста капиталовложений, в необходимости проведения аграрной реформы и других структурных изменений, в отсутствии адекватного планирования и информационных систем управления или в трудной реализации планов и управлении городским развитием.

Тем не менее, даже если имеется одна конкретная проблема и даже если она представляется чрезвычайно важной, все же необходимо изучить полную картину. Всесторонний анализ часто выявляет целый ряд оснований для проведения реформ, и тогда их необходимость будет выглядеть более убедительной и экономичной. Поэтому не следует жалеть времени на широкое обсуждение проблем и на их краткую презентацию лицам, ответственным за принятие решений.

В основу оценки выгод входит также постановка проблемы. Как уже неоднократно подчеркивалось, редко удается осуществить всесторонний расчет выгод от внедрения земельных информационных систем. Для этого явно недостаточно составления списка общих выгод. Исследование должно представить точную оценку результатов реформы при конкретных условиях в конкретной области. А для того, чтобы убедить правительство, возможно, придется не только определить проблемы, но и представить схематичные расчеты некоторых основных положений, чтобы показать оправдывает ли прибыль вычисленные издержки.

 

Пилотные исследования

Обычно в ходе анализа осуществимости проводятся пилотные исследования, которые могут иметь различные цели:

  • Получить более полное представление о структуре собственности и пользования землей.
  • Проверить различные способы коммуникации и кооперации между властями и собственниками-пользователями в данном регионе.
  • Испытать различные методы геодезической съемки.
  • Получить представление о затратах.

В развивающихся странах обычно наблюдается недостаток статистики и иногда даже точных данных об условиях землевладения, таких как отношения между владельцем и арендатором, распространенности совместной собственности, уровня фрагментации и т.д. Несколько конкретных исследований не обеспечат надежными статистическими данными, но они помогут получить представление о типичных условиях в каждой конкретной области.

Для внедрения кадастровой/земельной регистрационной системы чрезвычайно важно, чтобы информация дошла до реальных собственников и землепользователей, чтобы они понимали ее цели и необходимость предъявления требований на свои права, и чтобы они были готовы к сотрудничеству. В ходе пилотных исследований могут быть разработаны соответствующие способы достижения этих целей, и поэтому такие исследования играют существенную роль в создании работающей системы.

Центральным вопросом, связанным с методами землемерной съемки, является возможность широкого использования фотограмметрии и дешифрования аэрофотоснимков. В свою очередь это в значительной степени зависит от наличия обозначенных границ на поверхности земли и от того, видны ли они с воздуха. Пилотные исследования в типичных районах могут дать представление о возможностях и, следовательно, лучшее основание для оценки методов и осуществимости проекта.

Кроме того, пилотные исследования позволяют оценить требуемое количество времени и доступные ресурсы. Сравнивая эти данные с нормами геодезических организаций на проведение различных видов работ можно приблизительно оценить ресурсы, требуемые для реализации запланированной программы.

Было бы целесообразно, наряду с типичными, включить при проведении пилотных исследований области с серьезными проблемами. Однако обычно это не представляется возможным из-за затрат. Поэтому несколько пилотных проектов следует провести в областях, которые, так или иначе, служат типичным примером условий больших областей.

 

Оценка затрат

Обычно анализ осуществимости должен включать и оценку затрат. При создании кадастра/земельного реестра это не является легкой задачей. В отличие от многих других инвестиций развивающиеся страны обычно не обладают опытом в данной сфере. Данные других стран следует использовать с большой осторожностью из-за различий в институциональной организации, используемых методах и общей ситуации с заработной платой.

Однако, некоторые соотношения между различными категориями затрат могут представлять общий интерес. Одно из таких практических правил говорит о том, что затраты на съемку и демаркацию земельных участков составляют самую большую часть всех расходов. Хауэлз (Howells 1974) приводит пример относительной стоимости процесса на некоторых из Карибских островов, где легализация правовых титулов сопровождается простейшей съемкой участков. По этим данным административные расходы (включая обучение и контроль) составили 12%, демаркация — 28%, запись — 14%, съемка — 40% и разрешение споров и ходатайств — 6% от всех расходов. Лоуренс ( Lawrance1985) приходит к следующему выводу: «На долю демаркации и съемки часто будет приходиться большая часть всех расходов, возможно, до 75%». Поэтому при оценке затрат необходимо уделить основное внимание именно этим вопросам».

Как будет показано в следующих главах, при проведении кадастровой съемки и демаркации могут использоваться значительно различающиеся методы с большой разницей по стоимости, поэтому невозможно дать общие цифры абсолютных затрат. Однако в большинстве стран существуют эмпирические методы оценки времени, ресурсов и стоимости различных методов съемки. Полезны будут отчеты по пилотным исследованиям. Тем не менее, верно, что оценки затрат в этой области часто остаются неточными. Как писал Дейл (Dale 1976): «Когда коммерческие геодезические компании представляют на рассмотрение тендеры на проведение картографических работ, всегда присутствует большая разбежка в стоимости, иногда цены на один и тот же контракт различаются в 4 раза.»

Более того затраты зависят не только от методов съемки. Решающим фактором является и масштаб работ. Обычно удельная стоимость работ с одной земельной единицей значительно выше при проведении спорадической съемки отдельных земельных участков, чем при систематической съемке больших областей. В последнем случае могут использоваться такие сложные методы как фотограмметрия, ниже будут транспортные расходы и т.д. Позднее мы более детально обсудим эти вопросы.

 

Определение главных целей

После того как будут исследованы исходные данные и проблемы существующей системы и рассчитаны потенциальные выгоды и затраты альтернативной, новой или усовершенствованной систем, приходит время решить какими будут основные цели системы. Можно обсудить три основные цели:

  1. Использовать систему главным образом для общей земельной информации.
  2. Использовать систему также и для определенных административных целей: определение и сбор налогов и т.д.
  3. Создать многоцелевую кадастровую систему/систему земельной регистрации.

 

Использование системы главным образом для общей земельной информации

Земельная информационная система может быть построена различными способами в зависимости от того, какая информация требуется. Например, для данных об окружающей среде целесообразно использовать экологически однородные районы. В зависимости от задач единичные объекты могут быть мелкими или крупными. Для данных о транспорте или коммуникациях предпочтительна линейная структура, основанная на существующих дорогах, улицах и других объектах инфраструктуры. Однако, для многих видов земельных данных наиболее подходящая информационная база, как уже подчеркивалось ранее, может быть получена путем деления больших статистических или административных областей на меньшие подразделения, такие как участок земли или группы участков, принадлежащие одной единице собственности/пользования.

Простейшая форма такой системы представляет собой просто перепись существующих земельных единиц. Исторически такая форма обычно была первым шагом. Эти записи часто были очень полезными даже без карт. Например, в Швеции такие списки единиц, подлежащих налогообложению, использовались не только для сбора налогов, но и для целей регистрации прав на землю, сбора данных о населении и т.д. Проблема заключается в уникальном идентификационном ключе. До определенной степени ее можно решить группируя единицы в деревни или другие блоки, и затем дифференцируя их по именам владельцев, обязанности платить налоги, описанию границ и т.д. Но для того чтобы служить в качестве базовых формирований в общей земельной информационной системе, они должны быть четко идентифицированы. Легче всего достичь этого с помощью карты с пронумерованными земельными участками.

Такая карта может быть подготовлена путем компиляции имеющихся результатов съемки. В развивающихся странах с небольшим опытом в геодезии часто наблюдается недостаток таких материалов и требуется проведение новых систематических съемок. Для сбора информации общего характера не нужна высокая степень точности. Для большей части местности могут быть использованы аэрофотоснимки. Однако, во многих районах имеющиеся границы плохо различимы с воздуха и придется проводить полевые работы. Из-за значительных затрат, информационная система редко бывает экономически выгодной, если она не используется и для других целей. Поэтому первая цель обычно не является приемлемой, разве если удастся удержать затраты на очень низком уровне. Рассмотрим поэтому вторую и третью цели.

 

Использование системы для конкретных административных целей

Типичной целью служит налогообложение и сбор налогов, т.е. главное обоснование классического кадастра. Это может быть действенным обоснованием в странах, где земельный налог является важным источником дохода местных общин или государства. Хорошая кадастровая система может значительно увеличить доходы и сделать налогообложение более справедливым. Если такая система создана, она может использоваться и для других административных задач. Для сбора налогов не требуется очень точных списков первоначальных владельцев. Если кому-либо налог был назначен неправильно, он может подать апелляцию, и список будет исправлен. С другой стороны, карты используются для оценки, определения площади и т.д. и, следовательно, они должны быть достаточно точными. Поэтому создание комплексной кадастровой системы потребует значительных затрат и ресурсов. Вопрос заключается в том, является ли это целесообразным и экономически осуществимым. Можно ли внести усовершенствования, которые бы увеличили ее полезность? Это приводит нас к обсуждению третьей цели.

 

Многоцелевая кадастровая система/система земельной регистрации

В предыдущих главах мы обсуждали выгоды кадастровой системы/системы земельной регистрации. Это обсуждение показало, что многие выгоды могут быть получены только при сочетании кадастровой системы с надежной системой земельной регистрации. Поэтому специальная группа экспертов ООН по кадастровой съемке и картографированию (the UN Ad Hoc Group of Experts on Cadastral Survey 1973) настоятельно рекомендовала создавать кадастровую систему в сочетании с «правовым» кадастром, т.е. земельно-правовым реестром предпочтительно типа регистрации правовых титулов. Это только ненамного увеличит затраты, а выгоды можно получить значительные. Они приводили следующие аргументы:

Установление границ и прав для правовых целей может оказаться более медленным и дорогостоящим процессом, чем установление границ и определение собственников или пользователей для фискальных целей, но чаще всего лишь в малой степени. Не вызывает сомнения, что было бы пустой тратой времени регистрировать собственников и пользователей, когда, затратив ненамного больше усилий, можно в то же самое время установить все юридические права на участок земли. Более того, если не определены юридические права, отдельные лица и государство будут нести ощутимые потери до тех пор, пока не будет внедрен эффективный правовой кадастр.

Если не существует каких-либо специфических условий, общая цель при создании или усовершенствовании кадастровой системы должна включать регистрацию правовых титулов. Это означает:

  • Четкое определение каждого участка земли в пределах данной области. В идеале все участки должны быть обозначены на картах.
  • Юридическое утверждение прав на землю и отдельная запись для каждого участка земли, где эти права зарегистрированы.
  • Государственная гарантия зарегистрированных прав или, по крайней мере, очень сильный правовой статус для всех зарегистрированных прав.
  • Непрерывное обслуживание реестра и карт, включающее обязанность регистрировать все земельные сделки и разделы.

Кадастровая/земельно-правовая регистрационная система должна быть построена таким образом, чтобы она могла служить прочной основой для создания в будущем более развитой земельной информационной системы. Это означает, что должна присутствовать возможность использования земельной единицы или других единиц кадастра в качестве «ключа» для доступа в другие реестры. Кроме того, информация в кадастрах/земельных реестрах должна быть организована способом, облегчающим ее обслуживание и автоматизацию.

Обновлено: 03.04.2019 — 20:26

Добавить комментарий

Образовательный сайт © 2019